I.- CONCEPTO

Los Módulos Básicos de Justicia forman parte del Programa: "Mejoramiento de Acceso a la Justicia", enmarcado con el Convenio de Préstamo Nº 1061/OC-PE, suscrito el 12 de Diciembre de 1997 entre la República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y cuyo objetivo general es apoyar a las autoridades del Perú en su esfuerzo para ampliar el Acceso a la Justicia y mejorar su calidad.

Los Módulos Básicos de Justicia son órganos integrados y descentralizados que se constituirán como organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a los diferentes componentes del Sistema Judicial (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Defensoría del Pueblo y Policía Nacional del Perú), concentrados en un mismo local. Su finalidad consiste en ofrecer un Servicio de Justicia descentralizado y oportuno, eliminar las demoras en el trámite de los procesos, e implantar mecanismos eficaces de control que permitan mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del Sistema.

II.- ANTECEDENTES GENERALES

El desarrollo económico y social del Perú ha estado tradicionalmente limitado por el inadecuado funcionamiento de la Justicia. El mal funcionamiento de la Justicia se ha generado por la inexistencia de una adecuada capacidad para gerenciar el Poder Judicial, la politización del nombramiento de Jueces y de la función jurisdiccional, la organización administrativa obsoleta y atomizada, y la excesiva concentración de Jueces en los centros urbanos que limita el acceso a la Justicia de las poblaciones periféricas, urbano-marginales, alto-andinas y selváticas de menores recursos económicos.

Para fortalecer la Administración de Justicia, el Gobierno del Perú ha iniciado una serie de reformas constitucionales, legislativas y administrativas. Estas reformas tienen como objeto principal fortalecer la independencia del Poder Judicial (PJ), la capacidad de dirección y administración de los Órganos de Gobierno del Sistema de Justicia, la profesionalización de Jueces, Fiscales, Auxiliares Jurisdiccionales, la gestión administrativa de los Juzgados, la democratización del Sistema de selección de Jueces, la modernización de la infraestructura y la mejora del Acceso a la Justicia.

El Acceso a la Justicia será logrado mediante un acercamiento del Sistema de Justicia a los sectores de la población que tradicionalmente han estado alejados de sus beneficios, como son las poblaciones marginales urbanas y las zonas de sierra y selva del interior del país. En tal sentido, el Gobierno se ha propuesto como meta aumentar la cobertura judicial y facilitar el Acceso a la Justicia de calidad a aproximadamente una tercera parte de la población. Ello, se haría a través de un programa de ampliación de la cobertura judicial, cuya primera fase sería financiada por este Programa.

Aspectos Constitucionales

En el Perú, varios son los organismos que de alguna forma participan en la Administración de Justicia.

El Poder Judicial, representado por el Presidente de la Corte Suprema e integrado por Jueces y Magistrados, ejerce la función jurisdiccional.

El Ministerio Público, representa al Estado y a la sociedad en los procesos judiciales y tiene a su cargo velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales. Esta función es desempeñada por los fiscales.

El Consejo Nacional de la Magistratura, está encargado de la selección y el nombramiento de Jueces y Fiscales, a excepción de los Jueces de Paz No Letrados que son elegidos por voluntad popular. El Consejo Nacional de la Magistratura es un órgano autónomo, cuyos miembros son elegidos por los Jueces, Fiscales, Abogados, Colegios Profesionales y Rectores de las Universidades. La formación y la determinación de la capacidad para el ascenso de Jueces y Fiscales, está a cargo de la Academia de la Magistratura (AMAG), que a su vez, es un ente autónomo.

La Defensoría del Pueblo, cuyo cometido es defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y supervisar el desempeño de la administración del Estado y la prestación de los servicios públicos.

Además, se contará con la participación del Ministerio de Justicia y la Policía Nacional del Perú.

Reformas Legislativas

Como parte de las reformas legislativas orientadas a mejorar la capacidad administrativa y de planificación del Poder Judicial y del Ministerio Público, se han creado órganos profesionales de Gobierno a los que se les ha encargado el manejo administrativo de cada una de las instituciones. Estos organismos son la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial (CME) y la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público (CEMP) quienes dependen funcional y jerárquicamente del Poder Judicial y del Ministerio Público, respectivamente.

La creación de las referidas Comisiones Ejecutivas ha sido acompañada de la asignación de recursos financieros y humanos para liderar el proceso de reformas administrativas y jurisdiccionales.

Desde 1996, para mejorar el nivel profesional de Jueces y Fiscales, la ley exige que los postulantes a Jueces y Fiscales, deben haber aprobado los programas de formación de la Academia de la Magistratura.

Para mejorar el servicio de asistencia legal a la población de bajos recursos, desde mediados de 1997, se encarga al Ministerio de Justicia que provea asistencia jurídica gratuita a los litigantes con menores recursos conómicos (Abogados Gratuitos) y Defensa en Juicio a los pobres (Defensoría de Oficio).

Reformas Administrativas

El Poder Judicial ha realizado un Plan de Reforma Administrativa que prioriza la implantación de una organización administrativa del Poder Judicial eficiente, la reorganización de la gestión de Tribunales y Juzgados mediante la implantación del Despacho Judicial Moderno y la optimización del Perfil del Magistrado.

Entre 1995 y 1997, el Poder Judicial inició una campaña de reducción de personal, mediante un programa de incentivos. Durante este período, renunciaron o fueron destituidos un total de 1950 funcionarios, la mayoría de ellos auxiliares y administrativos. Al mismo tiempo, se incrementó el número de Jueces, quedando una reducción neta de personal del 2.8%.

Finalmente, para atraer a profesionales mejor calificados, la remuneración de los Magistrados ha sido incrementada (82% para los Jueces de Paz Letrados, 75% para los Jueces Especializados y 57% para Vocales Superiores).

Un nuevo reto de la Reforma es el de aumentar la cobertura judicial y facilitar el Acceso a una Justicia de calidad a la población. El Programa de Mejoramiento de Acceso a la Justicia–Proyecto BID, se enmarca en este contexto.

III.- DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN

Una tercera parte de la población (aproximadamente 7,3 millones de peruanos) carece de un adecuado Acceso a la Justicia. El número de Jueces de Paz Letrados (que atienden juicios de menor cuantía y delitos menores) y Jueces Especializados (que atienden juicios de mayor cuantía y delitos mayores), en el país es de 345 y 746, respectivamente. Es decir, en el Perú hay un Juez de Paz Letrado y/o Especializado por cada 22,000 habitantes. En la mayoría de los países industrializados, este ratio tiende a ser aproximadamente de un Juez por cada 10,000 habitantes.

Los Jueces de Paz Letrados no están distribuidos proporcional y equitativamente en las poblaciones que deben atender. 69 de los 345 Jueces de Paz Letrados, están radicados en Lima, y 112 en las sedes de Cortes de los Distritos Judiciales. Los 164 Jueces de Paz Letrados restantes, se reparten entre 1,600 distritos políticos. Es decir, un Juez de Paz Letrado por cada 9,7 distritos políticos. La presencia de Fiscales, Médicos Legistas, Defensores de Oficio y Abogados gratuitos en estas zonas, es aún más precaria. En las zonas fronterizas, la ausencia de Jueces de Paz Letrados provoca que los peruanos acudan a los Jueces brasileños para solucionar sus conflictos.

El Acceso a la Justicia en el Perú, además de verse afectado por el insuficiente número de Jueces de Paz Letrados y la excesiva concentración de Jueces Especializados, se dificulta como consecuencia de:

• Factores físicos, tales como la topografía accidentada del país, las distancias entre las poblaciones, las condiciones climatológicas y la insuficiencia de vías adecuadas de comunicación y de medios de transporte,
• El relativo costo de los litigios,
• Las barreras culturales,
• La concentración de las instancias de apelación en las capitales de provincia,
• La fragmentación en la prestación del servicio de Justicia y
• La baja productividad del sector.

Como consecuencia de la difícil topografía y climatología del país y las inadecuadas vías y medios de transporte, las distancias en kilómetros no se traducen homogéneamente en distancias equivalentes en unidades de tiempo. En épocas de lluvias, los caminos desaparecen en algunas zonas haciendo la comunicación imposible entre poblaciones, por cercanas que estén las unas de las otras. Tanto en las zonas selváticas como en las andinas, unos pocos kilómetros pueden requerir días de viaje. Por ejemplo, para ir de la ciudad de Asunción a la de Chachapoyas (capital del departamento de Amazonas) para realizar una diligencia judicial, se necesita invertir aproximadamente 11 días para cubrir una distancia de 96 kilómetros. Asimismo, en la zona andina, para ir de Quince Mil, en el Distrito de Camantí, al Juzgado de apelación de Cusco, es necesario invertir dos días para cubrir 243 kilómetros. Finalmente, la ausencia o baja frecuencia del transporte público entre poblaciones, las mantiene prácticamente incomunicadas. El camión que transporta provisiones de Cusco a Quince Mil, a parte de ser el único medio de movilización entre las dos localidades, hace el recorrido no más de una vez a la semana.

Para que un ciudadano pueda, en muchos casos, acceder a la Justicia tiene que emplear días de trabajo e invertir en elevados costos de transporte. El costo del recorrido: Quince Mil a Cusco, se eleva a unos 5 soles (US$1.5 aproximadamente). Este gasto es prohibitivo habida cuenta de que el viajante vive del trueque, y, por lo tanto, no dispone de soles. Asimismo, 5 soles equivale al valor de las ganancias de un día de trabajo. Estos costos del litigio se hacen aún más inaccesibles cuando las diligencias judiciales no se cumplen en los tiempos esperados y el litigante debe incurrir en más gastos de transporte y días de trabajo perdidos.

La Justicia de Primera Instancia no es tan atractiva para la población, objeto del Programa, por muchas razones. Los Jueces no suelen hablar el idioma de la localidad donde ejercen su función, aunque esta tendencia está siendo cambiada por las autoridades. Asimismo, las ciudades en donde se ubican los Juzgados, suelen ser lugares inhóspitos para los que vienen a buscar Justicia desde las zonas rurales, alto andinas y selváticas. Esto se genera tanto por las diferencias culturales, como por la discriminación a que los visitantes son sometidos por los habitantes de la ciudad. Finalmente, el ciudadano de las zonas en donde intervendría el Programa, desconoce los beneficios de la Justicia formal, y aún, sus propios derechos como ciudadanos.

La apelación de cualquier decisión judicial adoptada por los Jueces de Paz Letrados debe ser resuelta en las capitales de provincia. Por ello, aún en aquellas ciudades donde hay Jueces de Paz Letrados, el Acceso a la Justicia es difícil, dado que rara vez un conflicto se resuelve en una sola Instancia. La concentración judicial lleva aparejada, asimismo, una concentración de los abogados en las capitales de provincia. Por ello, los habitantes de las zonas urbano-marginales, selvática y alto-andinas, no suelen tener acceso, asistencia o defensa letrada.

Los Jueces, Fiscales, Abogados, Médicos Forenses y Policías, están dispersos y mal coordinados entre sí, lo que genera graves deficiencias en la prestación del servicio y dificulta aún más el acceso al mismo.

Los Juzgados adolecen de una adecuada organización y funcionamiento obsoletos que afecta su productividad gravemente. Por un lado, no existe separación de funciones jurisdiccionales y administrativas. El Juez es el encargado tanto de resolver los problemas judiciales per se, así como los administrativos de su Juzgado. Esta situación hace que el Juez suela dedicar más del 80% de su tiempo disponible a cuestiones administrativas en detrimento de su función jurisdiccional. Asimismo, el funcionamiento interno de los Juzgados, al estar dirigido por personas sin preparación específica para ello, se caracteriza por la improvisación, la desorganización y la ineficiencia.

La Justicia es, por lo tanto, prácticamente inaccesible para este segmento de la población que se caracteriza por ser de menores recursos económicos y residente en las zonas periféricas, urbano-marginales, selváticas y alto-andinas. Ello, supone una desprotección de sus derechos individuales y limita la capacidad de los ciudadanos de estas zonas para incorporarse plenamente a la vida económica, política y social del país. Para solucionar esta situación, el Poder Judicial con apoyo del BID, ha venido llevando a cabo el Programa de Mejoramiento del Acceso a la Justicia, bajo un concepto de Justicia integrada y descentralizada.

IV.- ESTRUCTURA Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO

1. ESTRUCTURA DE LOS MÓDULOS BÁSICOS DE JUSTICIA

Los Módulos Básicos de Justicia (MBJ), poseen una reingeniería de los procesos existentes, una reorganización administrativa y una reorganización de funciones para hacer los Juzgados más efectivos y eficientes. En particular, se separan las funciones administrativas de las judiciales, permitiendo al Juez dedicarse completamente a las funciones jurisdiccionales. Las funciones administrativas se transfieren a profesionales capacitados y debidamente organizados obteniéndose mejoras sustantivas en los tiempos de duración de los procesos y en la atención al público.

Los agentes que participan del proceso de Justicia son, por ejemplo: el Juez, Fiscal, Abogado, Defensor de Oficio, Defensor del Pueblo, Médico Legista, Policía; quienes serán concentrados en un mismo edificio y sus tareas se coordinarán en base a un Reglamento de organización, funcionamiento y régimen interno común. Consecuentemente, se agilizará el servicio de la Justicia, se prestará de una forma más coordinada y se reducirá las necesidades de personal administrativo por personal profesional.

Para asegurar la mayor y mejor cobertura posible de los MBJ, la ubicación de éstos se viene definiendo de conformidad con criterios de población, carga procesal, nivel de vida, índice de necesidades básicas insatisfechas, alejamiento (en tiempo) de los Juzgados, e índice de pobreza. Con la misma intención, el diseño de los MBJ prevé que los Jueces, Fiscales y Médicos Legistas adscritos a cada MBJ, sirvan, con carácter de itinerancia a las poblaciones aledañas.

Asimismo, los MBJ han sido diseñados organizativa, funcional y arquitectónicamente, para ofrecer Justicia de Segunda Instancia. Con frecuencia razonable los MBJ serán visitados por Magistrados de las instancias correspondientes, para resolver las apelaciones producidas.

Se construirán un total de 83 MBJ, de los cuales 34 MBJ serían del Tipo I (para poblaciones de más de 100.000 habitantes), 20 del Tipo II (para poblaciones de entre 40.000 y 100.000 habitantes) y 29 del Tipo III (para poblaciones con menos de 40.000 habitantes.

Este componente comprende:

1. La construcción de edificios para albergar a los 83 MBJ.
2. La adquisición e instalación del equipo mobiliario y materiales necesarios para poner en funcionamiento los 83 MBJ.
3. El diseño y desarrollo de un plan informático y de las aplicaciones informáticas específicas para los MBJ.
4. La adquisición de equipo informático para los 83 MBJ.
5. El diseño e implantación de un programa de capacitación del personal adscrito, aproximadamente 230 Jueces, 166 Fiscales, 40 Médicos Legistas, 166 Defensores de Oficio, 166 Abogados y 2243 Auxiliares.
6. La asistencia técnica necesaria para la revisión y preparación de documentos, planos, etc; y la revisión facultativa de las obras.

2. EJECUCIÓN DEL PROYECTO

2. 1 Prestatario y organismo ejecutor

El prestatario es la República del Perú. El Poder Judicial, por intermedio de su Órgano de Gobierno (Comisión Ejecutiva del Poder Judicial), es el Organismo Ejecutor. El prestatario se responsabiliza del repago del préstamo y provee los fondos de contrapartida.

2.2 Mecanismo de ejecución

La CME actúa por medio de la Secretaría Ejecutiva, a través de la Unidad Ejecutora del Proyecto que se apoya en su propia organización, la cual incluye la Gerencia de Estudios y Validación, de Administración y sus órganos de Apoyo Técnico (Sistemas, Infraestructura, Asesoría Legal, Imagen, etc).

Con el propósito de coordinar las tareas diarias del Programa, la Unidad Ejecutora cuenta con el apoyo de una Unidad Coordinadora del Programa (UCP).

2.3 Coordinación Interinstitucional

El MBJ basa su operatividad en la estrecha coordinación y participación de los diversos componentes del sistema:

El Ministerio Público deberá llevar a cabo las siguientes tareas:

• Asignar los Fiscales y Médicos Legistas a los MBJ a medida que se vayan instalando.
• Participar en la redacción final del Reglamento operativo y funcional de los MBJ.
• Sufragar los gastos recurrentes asociados con la actuación Fiscal y Médico Legista en cada Módulo.

El Ministerio de Justicia deberá llevar a cabo las siguientes tareas:

• Asignar Defensores de Oficio y Abogados de Consultorios Jurídicos Populares a los MBJ a medida que se vayan instalando.

• Participar en la redacción final del Reglamento operativo y funcional de los MBJ.

• Sufragar los gastos recurrentes asociados con las funciones de defensa en juicio gratuito y asistencia letrada gratuita en cada Módulo.

2.4 Ejecución del Programa

Los edificios de los 83 MBJ, se diseñan tomando como base los modelos arquitectónicos diseñados durante la preparación del Programa que tienen en cuenta las funciones específicas que deben realizar, la comodidad del usuario, la seguridad de las personas y documentos, y la transparencia de las actuaciones judiciales, usando eficientemente el espacio.

Los planos arquitectónicos tipo de los MBJ, han sido diseñados bajo una concepción modular que permita su crecimiento, según las necesidades y su adecuación a diferentes zonas del país. El carácter modular de los MBJ permitiría en el futuro la integración de la Policía como auxiliar de la Justicia (seguridad, custodia de presos, investigación).

Los MBJ deben ser construidos en terrenos de forma cuadrangular y preferentemente de topografía plana y con áreas libres en toda la periferia del módulo.

Existen tres tipos de MBJ, dependiendo del número de habitantes que sirven.

• El MBJ tipo I, para poblaciones mayores a 100.000 habitantes, comprende un Juzgado Civil, un Juzgado Penal y hasta cuatro Juzgados de Paz Letrados.
• El MBJ tipo II, para poblaciones de 40.000 a 100.000 habitantes incluye un Juzgado Mixto (Civil y Penal) y hasta tres Juzgados de Paz Letrados.
• El MBJ tipo III. para poblados de menos de 40.000 habitantes contiene un Juzgado Mixto (Civil y Penal), un Juzgado de Paz Letrado y un Juzgado de Paz No Letrado.

Se contratan a ingenieros especializados para la supervisión de las obras civiles del MBJ.

Cada uno de los MBJ se amoblarán, equiparán y dotarán de un sistema informático.

El Plan Informático contendrá las orientaciones estratégicas en las áreas de organización y de sistemas de información y las aplicaciones informáticas específicas, deberá ser presentado al BID dentro de los seis primeros meses a partir del inicio de los desembolsos. En base a este Plan Informático se definirán las necesidades específicas de equipos informáticos para cada MBJ. Es posible que en algunos MBJ no se puedan instalar equipos informáticos por falta de electricidad en la población donde se ubiquen. El Plan Informático debe prever una solución para tales situaciones y especificar qué tipo de equipamiento se usaría en sustitución de los equipos informáticos. En consecuencia, el presupuesto asignado para este rubro sería modificado.

Los agentes que participan en el MBJ (Juez, Fiscal, Abogado, Médico Legista, Policía), serán capacitados específicamente en materias de funcionamiento y organización de los MBJ, manejo de los sistemas informáticos de los Módulos y conocimiento de las características socioculturales de la población a la que sirvan, a fin de brindar un servicio acorde con la realidad de cada localidad. Uno de los factores a ser tenidos en cuenta en la selección y nombramiento de Jueces y Fiscales será el conocimiento de la lengua del lugar de destino. La capacitación será conducida por consultores especializados en las materias citadas. El Plan de Capacitación para la implantación de los MBJ deberá ser presentado al Banco dentro de los seis primeros meses a partir del inicio de los desembolsos.

La organización y el funcionamiento de los MBJ, se regirá por un Manual de Organización y Funciones, del cual existe una versión definitiva donde se incluye las actividades de Jueces, Fiscales, Médicos Legistas, Abogados gratuitos, Defensores de Oficio y personal auxiliar.

3. OBJETIVOS DEL PROYECTO MÓDULOS BÁSICOS JUSTICIA

Los objetivos generales de este Proyecto son:

1. Mejorar la cobertura judicial a poblaciones alejadas de los centros urbanos (sedes de Corte), reduciendo el tiempo de acceso a los Juzgados y aumentando el ratio de Juez por habitante y fortaleciendo los primeros niveles de Administración de Justicia, ofreciendo un servicio integrado.
2. Implantar un modelo moderno y transparente de organización, administración, de gestión tribunalicia y de servicio al público para el primer nivel de Administración de Justicia, que reduzca el retraso, aumente la productividad de los juzgados, reduzca las barreras culturales al acceso y mejore la protección efectiva de los derechos y libertades.
3. Descentralizar la Administración de los Juzgados para que puedan dar mejor respuesta a las necesidades locales, promover la participación de las instituciones involucradas en la prestación del Servicio de Justicia en beneficio directo de la población en las zonas periféricas, urbano-marginales y alto-andinas de menor desarrollo donde se ubiquen los módulos.
4. Incentivar el desplazamiento de abogados a las poblaciones beneficiarias de este Programa. Mejorar y facilitar el acceso de la población urbano-marginal, rural y de frontera a los servicios que prestan las instituciones componentes del Sistema Judicial, racionalizando su distribución geográfica.
5. Racionalizar la carga procesal a estándares que permitan una atención oportuna y especializada a los litigantes, optimizar la calidad y cobertura del servicio que prestan las instituciones conformantes del Sistema Judicial.
6. Fomentar la eficiencia y eficacia dentro de las dependencias de las instituciones. Implantar el mecanismo de autocontrol del costo y de la calidad en el servicio de Administración de Justicia.

4. DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL

Para la primera etapa, se ha considerado los siguientes Módulos Básicos de Justicia:

Para la segunda etapa, se ha previsto iniciar los MBJ en las siguientes localidades que están sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación, de acuerdo a los estudios sociales-demográficos y de personalización.

Para la tercera etapa se ha previsto los siguentes MBJ en las zonas, localidades que están sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación, de acuerdo a los estudios sociales-demográficos y de personalización.

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