| CAPÍTULO VI
DE LA CONFEDERACIÓN A LA RESTAURACIÓN (*)
1. Santa Cruz
Santa Cruz era fuerte y robusto. Sobre la recamada casaca generalmente ornada por dos
medallas, una de ellas la Legión de Honor y coronada por dos gruesas charreteras y por un
cuello bordado, alto y duro, surgía con cierta arrogancia un rostro de cholo sin la
marcialidad de la barba de moda entonces. Sus ojos eran negros y almendrados con una viva
mirada de ave que, en contraste con la de Salaverry, no se entregaba y a veces se
ocultaba. De las comisuras de los labios bajaban dos pequeños surcos dando al rostro una
expresión de astucia, de experiencia. En conjunto, su figura no habría llamado
excepcionalmente la atención, si es que no le hubieran dado su realce los uniformes
vistosos, si es que no se hubiese sabido quién era. Espiritualmente, Santa Cruz se
aproximó, sobre todo en los días de su predominio en Bolivia y de su entrada en el Perú
como “Pacificador”, al tipo de los gobernantes “providenciales” que
tanto ha abundado en América, aunque confesando y exhibiendo a la larga su ambición
llena de decoratismo y sin procurar paliarla con la añagaza de los periodos cortos de
gobierno o de las sombras de ajena autoridad.
Hombre sinuoso, sin embargo, Santa Cruz ha dejado la huella de su sicología indígena
hasta en su impenetrabilidad. Es difícil conocerlo bien y con exactitud por eso. Militar
sin condiciones estratégicas superiores, sin audacia genial aunque no exento de tino, sin
ímpetu heroico aunque con valor personal, más valió como político y como
administrador. Laborioso, sobrio, económico, si bien el ministro francés Buchet-Martigny
le censuraba que no se dedicara a la regeneración moral de su país, que distribuyera
empleos sin tener en cuenta el mérito pero premiando el espíritu de sumisión, lo cierto
es que en el Perú tanto como en Bolivia fue un reformador; fue menos contemplativo que
todos los demás caudillos de su tiempo ante los defectos y los vacíos de la
organización administrativa. Se le ha censurado, así mismo, que fuese desconfiado y
suspicaz; pero él, más tarde, después de su derrota, se censuraría no haber sido más
suspicaz y más desconfiado aún.
Santa Cruz dio desde 1829 hasta 1835 como también más tarde aunque sin resultado igual,
ejemplo de paciencia y de tenacidad. Como una brújula, su ambición señaló en aquellos
años al Perú; pero supo disimularlo y prepararse. Su sagacidad sabía, así mismo,
adaptarse a las flexibilidades de la acción.
Por todo ello, prescindiendo de factores de orden regional, eventual y teorético, Santa
Cruz tenía todas las condiciones para ser el tipo de un gran gobernante. El resultado de
su acción, aunque impregnado de las impurezas naturales en todo lo humano, hubiera
redundado de todos modos en estas consecuencias: ordenación, pacificación,
europeización. Dentro de una Historia del Perú estrafalaria, Santa Cruz seguido por
Castilla, quien no hubiera encontrado el desorden económico y administrativo que no se
preocupó mucho en amainar, hubieran preparado la transición hacia un régimen civil,
científico, progresista que utópicamente podría haberse encarnado en Raimondi.
Pero Santa Cruz puede inspirar respeto y consideración, no fascinación. Hosco y huraño,
de su persona emanaba cierta frialdad. Guardaba sus afectuosidades para los suyos —su
esposa, sus hijos— y su dureza se acendra con el espíritu de crueldad para con sus
enemigos, no de arrebatos como la crueldad de Salaverry, sino consciente y premeditada.
Mucho se parece Santa Cruz a Gamarra su condiscípulo, su amigo eventual, su enemigo de
siempre. Aquellas escenas que comenzaron en Chuquisaca en 1835 y que concluyeron en la
frustrada entrevista de Sicuani en que ambos se echaron la imputación de infidencia, los
pinta de cuerpo entero. Ambiciosos, astutos, militares de carrera aunque sin genio,
Gamarra, sin embargo, tenía un sentido menos suntuoso y formalista del poder, más
sencillez, más benevolencia, más normalidad, menos espíritu de reforma administrativa y
menos visión política.
El propósito profundo de ambos era análogo, por lo mismo, rival: la destrucción de la
obra de Bolívar al crear la República de Bolivia, la fusión de los dos Perús. Pero no
cabe equiparar el esfuerzo del uno y del otro, por lo menos hasta 1836. Santa Cruz quería
formar ya con su primitivo plan de la segregación de los departamentos del sur, ya con la
Confederación, una nacionalidad con derechos equivalentes; Gamarra estaba más dentro de
un plan de absorción y de predominio. Santa Cruz representó en aquellos años la
tendencia hacia la fusión de los dos Perús, declarada y desenvuelta cuando las
circunstancias fueron propicias y mirada con recelo por muchos bolivianos. En cambio,
Gamarra, que con declamaciones de respeto a la nacionalidad boliviana realizó su
invasión de 1828 y que con análogas declamaciones realizó su invasión de 1841,
quedando sus propósitos unitivos en el conciliábulo y en el epistolario, representó
dentro de la política peruana la reacción nacionalista contra los planes de Santa Cruz.
Análoga política a la suya, aunque sin esos propósitos de imperialismo frustrado que no
se limitaban tampoco solamente a Bolivia, siguieron más adelante Castilla al favorecer a
Belzu, Echenique en el conflicto de 1853, y Castilla en su segundo periodo en el conflicto
de 1859. Esta política antiboliviana, así como la de acercamiento a Chile llevada a la
acción por Gamarra al venir con la expedición restauradora en 1838 a pesar de haber
iniciado en 1832 la rivalidad peruano-chilena, fue abandonada por Manuel Pardo al firmar
en 1873 el famoso tratado secreto de alianza. Si el impulso expansionista de Chile sobre
las salitreras de Bolivia se hubiera adelantado a los años de Gamarra o si éste hubiese
gobernado al Perú entre 1870 y 1878, habríase producido quizá la alianza del Perú con
Chile para disolver a Bolivia. Santa Cruz no representó idéntico espíritu imperialista,
ya porque sentía de modo subconsciente el ideal de la pan-peruanidad como se ha dicho, ya
porque el impulso expansionista que partiendo del Perú tenía que hacerse
semiimperialista, al partir de Bolivia no podía asumir igual carácter absorbente.
2. Situación administrativa del Perú
Al hacerse cargo Santa Cruz del mando en el Perú, la situación del gobierno era como
para poner a prueba su capacidad de gobernante.
Los crecidos derechos alejaban o, por lo menos, no atraían a los especuladores del
Ecuador, de Centroamérica y de Europa; el contra-bando imperaba en gran escala con los
productos que debían pasar por las aduanas. Los derechos de almacenaje, tonelaje y
anclaje recargaban el monto de los impuestos; y un sistema lento, molestoso y empírico
acentuaba la decadencia en que había caído el puerto del Callao, con beneficio para el
de Valparaíso.
Los empleados hallábanse impagos. Las contribuciones o no eran pagadas en su totalidad, o
los recaudadores no anotaban esos pagos o los subprefectos no enviaban a la
administración central los fondos que tenían a su cargo. En los departamentos de Lima,
La Libertad y Junín adeudaban los subprefectos por productos de contribuciones debidas
cobrar desde 1829, más de 1.700.000 $. Además, tenía derecho el Estado a más de
570,000 $ por deudas que habíanse convertido en dudosas, a los ramos de patentes,
novenos, hacienda en común y ramo de azogues y a más de 86.000 por deudas comprobadas a
los mismos ramos. Por los capitales impuestos en los ramos de censos pertenecientes a
indígenas, temporalidades, inquisición y otros, se adeudaba 2.322.642 $ y más de
2.000,000 por censos y arrendamientos de fincas.
Algunos tesoreros no habían cumplido con rendir cuentas de los caudales a su cargo. En
1830 la aduana de Lima no había presentado las suyas; en 1832 y 1833 ni la aduana de Lima
ni la caja de amortización ni la comisaría de marina, ni diversas oficinas de Ayacucho,
Cuzco, Trujillo y Puno ni la Casa de Moneda del Cuzco; en la Contaduría de Valores había
97 cuentas por glosar y muchas por fenecer.
Desde 1833 no habíase formado presupuestos de gastos y durante los años 1834, 1835 y
primeros meses de 1836 las guerras civiles habían aumentado el desorden preexistente de
modo que los gastos extraordinarios y superfluos eran más cuantiosos que los gastos
ordinarios y naturales; el ejército alcanzaba un número excesivo; sobraban los empleados
aunque el trabajo en las oficinas públicas era deficiente.
La agricultura y la minería, fuente la una del esplendor social incaico y fuente la otra
del esplendor colonial, se hallaban en decadencia. Las exportaciones de la primera eran
casi insignificantes; y en lo que respecta a la segunda, da idea de su situación el hecho
de que, por el alto precio de los azogues, se hallara en abandono la mina de Huancavelica.
La administración de justicia estaba entorpecida por la lentitud española en el
expediente, por la multiplicidad de leyes, por el ritualismo oneroso y formalista de los
trámites, por el carácter de muchos de los magistrados, poco acorde con la naturaleza de
su misión.
El ejército, incrementado por las turbulencias iniciadas en 1833, había perdido la
disciplina aparente que había conservado desde 1829 hasta aquel año, a través de las
numerosas tentativas para derrocar a Gamarra. De la obra que éste había realizado en su
seno quedaban muchos factores impuros: la tolerancia ante el peculado, la manía del
ascenso. Había desaparecido, en cambio, el control que Gamarra lograra mediante esos
factores sobre las infidencias y sobre las veleidades.
Por otro lado, Santa Cruz tenía que abordar y resolver problemas de carácter político y
personal. ¿Cómo conciliar su posición de Presidente de Bolivia con su deseo de mandar
en el Perú? ¿Cómo satisfacer al mismo tiempo las tendencias regionalistas y
descentralizadoras en las que, en parte se había basado, sobre todo en el Sur, para
realizar su obra y, por otro lado, su convicción de la necesidad de un gobierno fuerte
estimulada por su honda y decorativa ambición? ¿Cómo echar las bases sólidas y
dúctiles del nuevo pacto político y social?
3. El sector administrativo de la obra de Santa Cruz
Prescindiendo de los factores que dieron lugar a la guerra con Chile, la obra de Santa
Cruz puede ser dividida en dos sectores; el sector netamente administrativo incluyendo sus
esfuerzos de orden hacendario, educacional y jurídico y el sector político.
Para dar una idea más clara de la obra administrativa de Santa Cruz se incluye a
continuación una reseña de los principales decretos y circulares publicados en El Eco
del Protectorado y en El Eco del Norte procurándose indicar los que no fueron refrendados
por Santa Cruz. Como la mayor parte del tiempo que a estas labores dedicó, estuvo en
Lima, al Estado Norperuano se refieren sus disposiciones principales y una anotación
indica las que se refieren al Estado Sud Peruano.
Hacienda. —Declarando a Arica puerto de depósito (20 de abril de 1836, Sur
Perú). Persiguiendo a los poseedores y detentadores de bienes y rentas del Estado (Sur
Perú, 9 de julio). Sometiendo a cárcel y al remate de los bienes al empleado que
defraudase o malversara los fondos del Estado o fuese deudor de él (18 de agosto).
Suspendiendo el pago de toda orden o libramiento contra los administradores y recaudadores
del tesoro público. Ordenando que la presentación de las órdenes de pago o de abonos
sobre aduanas fuese hecho ante el Ministerio de Hacienda. No admitiendo reclamos por
sueldos atrasados para atender preferentemente a la lista civil y militar (17 de agosto).
Derogando el Reglamento de 20 de enero sobre abasto del pan; encargando a la Intendencia
de Policía la dación de reglas fijas para el cómputo y el arreglo mensual del peso del
pan con el objeto de que el público no pague un precio exorbitante: fijando los derechos
por fanega de trigo y barril de harina (23 de agosto). Declarando a los empleos y destinos
del ramo de Hacienda en comisión (19 de agosto). Derogando los derechos de la casa de
moneda para pastas de oro y plata que en ella se introduzcan; ordenando el pago de 1% y 5%
a la aduana por el oro y la plata que se extraigan (18 de agosto). Ordenando que todos los
pagos se hagan por Tesorería (19 de agosto). Circular a los Prefectos sobre su actividad
administrativa para la recaudación de las rentas y percepción de las deudas, el pago
puntual de las listas y el corte y tanteo de las oficinas cada 1° (25 de agosto).
Ordenando esclarecimientos y liquidaciones a los empleados que soliciten su cese (29 de
agosto). Ordenando la mensura de áreas en el Callao (29 de agosto). Pidiendo una
relación de los empleados de cada oficina, dotaciones, expedientes fiscales, relación de
labores de cada empleado y sus faltas para ordenar los descuentos respectivos (31 de
agosto). Pidiendo una relación de los marcos de oro y plata en la Casa de Moneda (1º de
septiembre). Promulgando el Reglamento de Comercio elaborado por la Junta Revisora;
solicitando a los ministros extranjeros que den datos para su mejora; estableciendo la
aplicación inmediata de este Reglamento (3 de septiembre). Estableciendo dos correos con
el Callao (6 de agosto). Estableciendo una escala de sueldos para los empleados que queden
sin colocación (7 de septiembre). Fijando las penas para el delito de contrabando (7 de
septiembre). Trasladando la Aduana al Callao (6 de septiembre). Reduciendo los empleados
de la Contaduría de Valores de 40 a 23 designados por el contador; considerando a los
cesantes para los empleos vacantes según sus aptitudes (10 de septiembre). Nombrando una
comisión para el establecimiento del derecho de aguardientes en la capital (7 de
septiembre). Estableciendo la administración departamental de las rentas de los
establecimientos de educación y de beneficencia (6 de septiembre). Concediendo el
privilegio de navegación a don Guillermo Wheelwright (12 de septiembre). Estableciendo
que todo individuo o corporación que solicite el reconocimiento de créditos acredite
fehacientemente ser deudor del Estado (17 de septiembre). Erigiendo la aduana de Pisco en
administración principal y reglamentándola (15 de septiembre). Suprimiendo la
recaudación especial de arbitrios de aduanas y reuniendo estas obligaciones en la
administración del establecimiento (15 de septiembre). Estableciendo premios anuales para
quienes saquen o elaboren de 200 a 500 quintales de azogue (23 de septiembre).
Reglamentando la tenencia de Pacasmayo (23 de septiembre). Reglamentando la tenencia de
Lambayeque (20 de septiembre). Organizando la administración principal de Trujillo (28 de
septiembre). Ídem. id. la de Paita (28 de septiembre). Haciendo a Arica y Callao puertos
de depósito (septiembre). Promulgando el reglamento interior de aduanas cuyas tendencias
eran la unidad, la simplificación, la economía (3 de octubre). Pidiendo los datos
estadísticos de provincias (5 de octubre). Habilitando al comercio extranjero las caletas
de Pucusana, La Chira, Chorrillos, Ancón, Lambayeque y Sechura y el puerto mayor de
Chancay (8 de octubre). Organizando la tesorería de Huaylas (17 de octubre). Nombrando
una comisión para el estudio de la Deuda Interna compuesta por el contador mayor de la
Contaduría de Valores, el administrador tesorero de la tesorería departamental y el
prior del Consulado. Estableciendo reglas para el reconocimiento, la presentación y la
calificación de los documentos respectivos (28 de octubre). Pidiendo las estadísticas de
las acciones y bienes secuestrados a los españoles (22 de octubre). Reduciendo a medio
sueldo a los empleados civiles (24 de octubre). Reglamentando la tenencia de Huacho (26 de
octubre). Estableciendo la reorganización de las cuentas departamentales (2 de
noviembre). Nombrando comisiones para que proyecten leyes sobre contribuciones directas,
predios rústicos y urbanos y patentes (9 de noviembre). Organizando la tesorería de La
Libertad (12 de noviembre). Ordenando el pago de las cantidades que deban los deudores a
la nación por predios rústicos y urbanos con otras disposiciones sobre deudores (15 de
noviembre). Ordenando la venta de los predios rústicos y urbanos y los terrenos de
propiedad del Estado en pública subasta ante la junta de almonedas (22 de noviembre).
Entrando en negociaciones para el arreglo con los accionistas de los empréstitos peruanos
en Inglaterra (17 de noviembre). Subiendo los derechos de importación y renovando las
concesiones a los panaderos, por ser indispensables los recursos para el estado de guerra
en que está la Confederación (23 de noviembre). Reglamentando las entradas de los buques
extranjeros en los puertos mayores y menores con garantías para los fletadores,
consignatarios o propietarios (28 de noviembre). Creando el cargo de Visitador General de
Hacienda con funciones de inspección y con facultad de proponer las reformas convenientes
(29 de noviembre). Estableciendo que los empleados que ganen 25 pesos percibirán el
sueldo íntegro, los que ganen 50 percibirán 25 y los demás igualmente medio sueldo (19
de noviembre). Concediendo patente para la fabricación y destilación de aguardientes con
caña o grano y reglamentándolo (13 de diciembre). Reglamentando la Tesorería de Lima
(14 de diciembre). Ordenando el remate de los ramos propios de la capital (17 de
diciembre). Estableciendo la escala de los empleados de Hacienda (30 de diciembre).
Creando la aduana principal de Lambayeque (18 de diciembre). Estableciendo el cargo de
recaudador de rezagos para activar el cobro de los créditos del Estado en Lima (12 de
enero de 1837). Nombrando una junta de funcionarios y comerciantes para que presenten el
plan y las bases del Banco nacional (18 y 24 de enero) Estableciendo la tarifa para el
cobro de los playeros, conductores y arrumadores del Callao (26 de enero). Estableciendo
un Banco de azogue en Huancavelica (Estado Sud Peruano, 26 de diciembre de 1836).
Designando una cantidad de fanegas de trigo para la siembra en las haciendas del valle de
Lima (22 de febrero, Consejo de Gobierno). Reglamentando esta disposición (8 de mayo).
Aboliendo las aduanas interiores (Estado Sud Peruano, 23 de febrero). Aumentando en un
real el impuesto por bulto en Arica e Islay (Estado Sud Peruano, 25 de abril).
Estableciendo rebajas en los derechos de los buques que importen azogue (17 de junio).
Estableciendo una junta revisora de las cuentas de la marina nacional (21 de junio).
Estableciendo premios a los buques que importen azogue (23 de junio). Reglamentando la
amonedación en los tres Estados de la Confederación (14 de julio). Creando la Sociedad
de Agricultura (22 de mayo). Estableciendo en cada capital del Estado Sud Peruano
loterías y destinando su producto a obras de beneficencia (10 de septiembre). También se
estableció una nueva Casa de Moneda en Arequipa y se mejoraron las de Lima y el Cuzco,
aunque se produjo la nefasta amonedación de dinero de baja ley como el que se amonedaba
en Bolivia. Fueron reparados, así mismo, los almacenes de la aduana del Callao y fueron
construidos otros nuevos como también un camino de fierro del puerto a la aduana.
Por todo esto, los billetes y papeles del Estado que estaban al 15 subieron hasta el 32%.
El comercio de importación y exportación aumentó, las aduanas rindieron más. Tratados
comerciales fueron celebrados con Inglaterra y Estados Unidos.
Gobierno, Justicia e Instrucción.— Sobre atribuciones de los prefectos y
subprefectos; reglamentando la policía y el ceremonial (26 de mayo, Sur Perú).
Promulgando los Códigos bolivianos (22 de junio, Sur Perú). Independizando
administrativamente el Callao y Bellavista de la Prefectura de Lima y estableciendo el
gobierno litoral del Callao (20 de agosto de 1836). Creando presidios en Arica y
Huancavelica (17 de junio, Estado Sud Peruano). Creando Juntas de Beneficencia en el Sud
Perú (17 de julio). Distribuyendo las labores de las Cortes Superiores del Sud Perú en
los recursos ordinarios (9 de julio). Separando las provincias de Chancay y Santa (2 de
septiembre). Pidiendo razón de los colegios y casas de educación en cada departamento,
sus rentas, sus materias de enseñanza y sus mejoras posibles (2 de septiembre). Ordenando
que comisiones de la Sociedad de Beneficencia visiten los establecimientos públicos de la
capital (1 de septiembre). Creando las Juntas de Beneficencia (6 de septiembre).
Sometiendo a consejo de guerra verbal los crímenes y robos en la capital y sus suburbios
(7 de septiembre). Pidiendo la remisión semanal al Gobierno de las causas vistas y
resueltas por los Tribunales Supremo y Superior y excitando su interés por las causas en
que intervenga el fisco (5 de septiembre). Difundiendo la vacuna contra la viruela (6 de
septiembre). Nombrando una junta para la formación de un nuevo Reglamento de Policía (8
de septiembre). Sometiendo a castigos rigurosos a los empleados o funcionarios que cometan
arbitrariedades en lo que respeta a pago de dinero, suministro de víveres y bestias, etc.
(17 de septiembre). Admitiendo todas las banderas mercantes en los puertos de la
Confederación, inclusive la española (10 de septiembre). Arreglando el correo con
conductores montados y organizando las tarifas de porte (23 de septiembre). Encomendando
la formación de un proyecto de Código Mercantil a una comisión de jurisconsultos y
comerciantes (27 de septiembre). Creando el departamento de Huaylas (10 de octubre).
Promulgando los Códigos Civil, Penal de Enjuiciamientos, éste último modificado (Nor
Perú, 28 de octubre). Declarando que los empleados cesantes que sean nombrados y que
renuncien, pierden todo derecho (27 de octubre). Suprimiendo los Tribunales de Minería y
señalando les atribuciones de las diputaciones (10 de noviembre). Promulgando el
Reglamento de las Escuelas primarias, normales, de hombres y mujeres, colegios de
huérfanos y aulas de latinidad (28 de noviembre). Promulgando el Reglamento del
Convictorio de San Carlos con indicación de cátedras, horas, etc. (9 de diciembre).
Estableciendo una nueva reglamentación de los derechos de los empleados (16 de
diciembre). Señalando la escala de sueldos para los tribunales, juzgados y dependencias
del Ministerio de Gobierno (31 de diciembre). Creando una escuela teórica y práctica de
agricultura, horticultura y botánica (5 de enero de 1837). Promulgando el Reglamento de
Policía (5 de enero). Ordenando que la Corte Suprema se ocupe durante un año de
recopilar y metodizar todas las observaciones que su experiencia le sugiera y las que
reciba sobre los Códigos; suspendiendo los artículos de éstos sobre fuero
eclesiástico; y restableciendo en las cuestiones que a él se refieran, el sistema
antiguo (6 de enero). Creando el gobierno litoral de Piura (30 de enero). Creando el
Ministerio de Instrucción, Beneficencia y Negocios Eclesiásticos (4 de febrero).
Ordenando la composición de caminos de Islay a Puno y de Tacna a Maure (Estado Sud Perú,
16 de marzo). Nombrando comisiones de Beneficencia para que en cada población vigilen los
hospitales, colegios y escuelas (26 de abril, Consejo de Gobierno). Creando con las
provincias de Tacna y Tarapacá el departamento de La Ley (25 de abril, Estado Sud Perú).
Organizando los ramos de Beneficencia y los fondos de la policía de Arica (25 de abril).
Reglamentando las funciones laicales y capellanías colativas de patronato nacional (3 de
agosto). Estableciendo medidas previsoras del cólera morbus (7 de agosto). Reglamentando
la recaudación y el manejo de los fondos de cofradías (3 de agosto). Aprobando el
Reglamento de Regulares (5 de agosto). Separando el Colegio de la Independencia del
Seminario de Arequipa (Estado Sud Perú, 10 de septiembre).
Además, se ordenó que se continuase publicando la colección de leyes a cargo de Quiroz.
Se comenzó a construir un nuevo puente en Izcuchaca y el camino de Arica a La Paz.
Guerra.— Nivelando el servicio militar con el establecido en Bolivia: 6
años para la infantería y 8 para la caballería y la artillería, 12 para los músicos.
Concediendo un topo de tierras baldías o 4 en parajes de nueva población a los que
cumplan su servicio; concediendo sobre sueldos a los que se reenganchen, y estableciendo
aumentos por batallas y la pérdida absoluta de derechos por deserción (2 de septiembre
de 1836). Reduciendo el ejército según la ley de 11 de diciembre de 1829 y dando de baja
a los jefes y oficiales reformados que volvieron al servicio; estableciendo escala y
graduación en relación con los nuevos ascensos; y quitando sus derechos a los que
participen en desobedecimiento al gobierno (9 de septiembre). Creando un Supremo Tribunal
de Justicia Militar compuesto por la Corte Suprema y dos generales nombrados por el
ministerio de Guerra (3 de septiembre). Estableciendo una escala única en los sueldos
militares (15 de septiembre y 15 de mayo de 1837 estableciendo dicha escala en la Marina).
Arreglando la antigüedad de los jefes y oficiales del Ejército (30 de septiembre).
Reglamentando la formación de la Guardia Nacional (12 de octubre). Estableciendo la
escala de sueldos militares en el Estado Norperuano (12 de noviembre). Se omite aquí para
mencionarlas en otro lugar las disposiciones relacionadas con la guerra con Chile y con la
actitud de los emigrados. Determinando las condiciones del buque nacional (10 de
diciembre). Creando una compañía de conductores para el servicio el ejército (2 de
enero de 1837). Exceptuando del servicio de armas a quienes tengan oficinas salitreras o
trabajen en ella (Consejo de Gobierno, 17 de marzo). Suspendiendo los decretos sobre
reforma militar (21 de julio).
Parte de este esfuerzo administrativo, incompletamente resumido aquí, fue inspirado
quizá en móviles superfluos y exhibicionistas y no recibió aplicación por entero.
Algunos de los principios en que se inspiró son hoy añejos. Pero no cabe negar que el
gobierno de Santa Cruz, en conjunto, señala uno de los más constantes y vastos esfuerzos
para la ordenación de los servicios públicos en el Perú.
El mérito que con ello conquistara, más efectivo que los honores que fugazmente
prodigóle una adulación tan servil como inconsecuente, aprovechando sus tendencias al
boato y a la ceremonia, no está opacado por la circunstancia de que Santa Cruz
“carecía de los elementos que se adquieren en los colegios”, no sólo porque
tal afirmación es muy relativa sino porque el esfuerzo íntegro de este gobierno si no
estuvo detalladamente realizado por Santa Cruz, estuvo inspirado al menos por él. No
importa que García del Río, Mora, de la Torre, Villarán o Galdeano redactaran o
inspiraran los diferentes decretos y circulares que entonces se dieron; pero Santa Cruz
con su espíritu de progreso, de reforma, de bien hizo posibles a esos decretos y
circulares y eso basta para identificarlo con lo que ellos representan.
En el ramo de Hacienda tiene singular importancia la dación del Reglamento de comercio
que trajo, en medio de sus errores fruto de las preocupaciones de la época, la rebaja de
derechos, la facilidad para el despacho de las oficinas, la apertura del Callao como
puerto de depósito para el fomento del comercio directo. El Reglamento de Aduanas
completó al Reglamento de Comercio porque organizó el sistema de despacho de las
mercaderías y permitió la refacción de muelles, acentuando la eficacia y la rapidez de
las transacciones comerciales.
Como eje de sus muchas y heterogéneas medidas hacendarias, el gobierno de Santa Cruz tuvo
la tendencia a la ordenación y regularización del Tesoro. Fue así como persiguió a los
deudores morosos del Estado, como fijó los sueldos y derechos de los empleados después
de reducir su número, como procuró la más exacta recaudación de contribuciones y como
inició la explotación de los ramos pingües que se hallaban descuidados. Y ello redundó
en aumento de las rentas, harto desmedradas por las numerosas guerras civiles y la
disminución de los gastos, que habíanse convertido en excesivos por las mismas causas.
Los gastos de los dos Estados del Perú que, según el Presupuesto de 1831, eran de $
4.973,553 no pasaron en 1836, 1837 y 1838 de 5.130.099 a pesar de la guerra con Chile;
gastos que anualmente ascendieron a 2.594.000. Los ingresos naturales, que antes no
habían llegado a 4.000,000 excedieron de 5.000,000 sin que se llegara a establecer
ninguna nueva contribución.
Se ha censurado esto último a la administración de Santa Cruz; que no modificara el
régimen de las contribuciones. Pero en realidad, como se ha visto, oportunamente nombró
comisiones para que estudiaran este régimen, así como otra para que estudiara la
organización de un banco nacional. En el breve tiempo en que con tranquilidad pudo
dedicarse Santa Cruz a la reorganización administrativa del Perú, apenas pudo realizar
una labor inicial; y natural fue que ella consistiera en la reorganización de lo
existente.
Merece también loas el afán que administración de Santa Cruz demostró por publicar con
detalle los ingresos y los egresos del Tesoro, así como el movimiento comercial y
marítimo. La ciencia de la Estadística nacional le debe acaso los primeros esfuerzos
serios y sistematizados. Llenas están las páginas de El Eco del Protectorado y de El Eco
del Norte con amplia documentación al respecto.
Adquirió, así mismo, mérito excepcional y singularísimo extendiendo su interés hacia
la reorganización de los servicios departamentales. Reglamentando las aduanas y
tesorerías del norte, no hizo sino ser fiel al afán que en el sur demostró por el
progreso y el ornato regionales. El gran mal del Perú entonces y ahora ha sido el
centralismo. Durante la administración de Santa Cruz este mal se atenuó.
Las censuras porque permitió la amonedación de tipo bajo como la de Bolivia sí parece
que pueden hacérsele. Y ya dentro de otro aspecto de la vida administrativa, la
promulgación de los Códigos Civil, Penal, de Enjuiciamientos y el Reglamento de
Tribunales señaló no un “ultraje y una humillación”, porque si bien
“echó abajo toda la antigua legislación civil y penal”, promulgó
provisoriamente y como un ensayo hasta la reunión de un Congreso aquellos documentos
jurídicos, haciendo que algunos de ellos fueran revisados por jurisconsultos del país e
instando a los tribunales y juzgados para que anotaran sus inconvenientes y vacíos. Con
todos sus defectos, los Códigos señalaron un esfuerzo inicial y por largos años no
proseguido para unificar y sistematizar nuestra vida forense y judicial que vegetaba en la
enmarañada trama de disposiciones coloniales y españolas.
El interés por la Beneficencia, por la instrucción pública, inclusive reorganizando el
Convictorio de San Carlos que quedó a cargo de un sacerdote distinguido, el Dr. Agustín
Guillermo Charún, la circunstancia misma de que fuera a la dirección de la Biblioteca
Nacional por primera vez Vigil, autentifican el juicio favorable que, sobre todo con
relación a la época, la Posteridad tiene que emitir sobre la obra administrativa de
Santa Cruz.
4. El sector político de la obra de Santa Cruz. El pacto de Tacna
El aspecto político de la obra de Santa Cruz inmediatamente después de su victoria de
Socabaya y de la reunión de las asambleas de Huaura y Sicuani se encarna en el pacto
firmado por los plenipotenciarios de Bolivia y de los Estados Nor y Sud Peruanos en Tacna
el 9 de mayo de 1837.
Históricamente, antes de la Confederación Perú-Boliviana, habían habido tres tipos de
Confederación: la unión producida ante un enemigo común como en el caso de Grecia ante
Persia y reducida al comando militar único; el anfictionado a base de un cuerpo central
con acción pública tan sólo para las desavenencias internas o externas y el tipo yanqui
con un gobierno general a cargo de ciertos ramos comunes y coexistente con los gobiernos
particulares de los Estados constitutivos de la Confederación.
Los plenipotenciarios de Tacna siguiendo la tendencia ya manifestada por Santa Cruz desde
los primeros documentos oficiales a raíz de su intervención siguieron esta última
tendencia que consultaba el afán que el caudillo tenía de concentrar el poder
aparentando a la vez satisfacer las tendencias regionales de las distintas
circunscripciones en que se dividían sus nuevos dominios. Siguieron en ello para esta
empresa reaccionaria el ejemplo yanqui, tan invocado por el liberalismo máximo.
Siguieron, igualmente, el plan de Bolívar sobre la Confederación de los Andes.
Una vez decidido Santa Cruz a no contentarse meramente con el sur, la división tripartita
y el aparato de fuerza que le dejó, era lo más viable. Parcelar más aún al Perú o
Bolivia habría tenido la desventaja de crear nuevos problemas de orden administrativo en
un momento preñado de dificultades de todo orden. Bolivia no hubiera aceptado
sumisamente una modificación en su estructura; acentuarla en el Perú hubiese suscitado
la acusación de que Santa Cruz quería convertir al Perú en retazos insignificantes para
hacer preponderar a Bolivia. Las únicas tendencias regionales, más o menos acentuadas
entonces, eran las que surgían en el Sur frente al Norte, que la asamblea de Sicuani
procuró interpretar.
El pacto de Tacna conservó —para hablar con el lenguaje del Derecho Político de
entonces— a cada Estado la integridad de su soberanía en todo lo relativo a su
administración interior, pero hizo que se desprendiera de cierta fracción de la
soberanía para formar un centro de gobierno común. Puede decirse que dio al gobierno de
la Confederación, o sea, al Protector, tres atribuciones fundamentales, rodeando su
autoridad de un poder singular. Estas tres atribuciones fueron la militar, la diplomática
y la económica.
Por la atribución militar el Protector resultaba generalísimo de las fuerzas de mar y
tierra de las Repúblicas Confederadas debiendo tener los Presidentes de las Repúblicas
Confederadas, sobre las fuerzas que se hallaren dentro de su respectivo territorio, las
atribuciones de los Capitanes Generales de provincia (art. 29 del pacto de Tacna). Debía
conservar la integridad del territorio de la Confederación y de cada una de las tres
Repúblicas, cuidar del orden interior y de la seguridad exterior de la Confederación
(arts. 30 y 9); y dirigir y reglamentar los colegios militares y de marina y nombrar sus
empleados (arts. 30 y 17). Y la Cámara de Representantes tenía entre sus atribuciones
las de iniciar los proyectos de ley para señalar los contingentes del ejército y de la
armada y de dinero con que cada República debía concurrir al servicio de la
Confederación (art. 24, i. 3); e iniciar los proyectos de ley que conciernen a la alta o
baja del ejército y marina en tiempos de paz y de guerra (art. 24, i. 5).
Las fuerzas militares de la Confederación se concentraban, pues, alrededor de la
autoridad general. Creían los autores o inspiradores del pacto de Tacna que con ello
estaba mejor asegurada la integridad del territorio y la seguridad interior y exterior. En
caso de invasión extranjera o de guerra con algún Estado vecino, cada Estado de la
Confederación podía disponer de una fuerza triple de la que podía armar o pagar. Con
ello se impedía, igualmente, celos y desconfianzas entre estos Estados; el germen de la
insurrección propagado en alguno de ellos no podía ser contagioso para los demás, pues
el ejército general estaba en condiciones de apaciguar cualquier turbulencia. El tiempo
escasea a los gobiernos encargados de arreglar a los pueblos; sin el peso del ejército, a
la vez que exentos de los compromisos y de los vínculos que de ello resultan, los Estados
confederados iban a estar más desembarazados.
La segunda atribución del Gobierno General, la atribución diplomática, daba al
Protector el derecho de nombrar los agentes diplomáticos y cónsules de la Confederación
ante los otros gobiernos y de recibir a los que por ellos fuesen acreditados ante el
gobierno general (art. 30, i. 3); la dirección de las relaciones exteriores de la
Confederación (art. 30, i. 4); la celebración de tratados con las otras potencias y su
ratificación con aprobación del Senado (art. 30, i. 5); la declaratoria de guerra previa
aprobación del Congreso general (art. 20, i. 6).
Esta atribución contribuía a la respetabilidad y a la economía de los Estados
confederados. Tres agentes diplomáticos en cada capital extranjera, tres rumbos
diferentes en la política exterior de la Confederación hubieran dado resultados
funestos, por ejemplo la alianza de un Estado extranjero con alguno de los Estados
confederados con peligro para los demás Estados confederados. Ellos tenían, además,
análogos puntos de contacto con las naciones extrañas, análogos mercados, análoga
importancia.
Por la tercera atribución del gobierno general, la atribución económica, el Protector
tenía la facultad de arreglar todo lo concerniente al comercio exterior con otras
naciones, la de establecer y dirigir las aduanas generales y la administración general de
correos y la de nombrar los empleados de esas oficinas (art. 30, i. 10).
Esta atribución era inseparable de la representación exterior. La igualdad de
necesidades, la contigüidad de los puertos, la fraternidad de intereses, de intercambios
y de consumos entre los Estados de la Confederación la justificaban. Acababa de
promulgarse el Reglamento de Comercio y sólo comunes ventajas podían derivarse de su
aplicación en toda la Confederación. Las reclamaciones extranjeras de orden económico
que surgieran tenían que ser resueltas por la diplomacia que era una para toda ella.
Pero, ¿quién era el Protector y cómo funcionaba el mecanismo del gobierno central de la
flamante Confederación? Santa Cruz habíase suscitado con su intervención la odiosidad
de los prejuicios nacionalistas; con el sello que sus testaferros quisieron imprimir a la
autoridad protectoral se suscitó definitivamente la odiosidad de los prejuicios
democráticos.
Ya desde los primeros momentos de esta su segunda actuación como gobernante del Perú,
Santa Cruz había procurado rodear sus actos de un aparato que acentuara su solemnidad y
su primacía.
Apenasvenció a Salaverry, entre decretos útiles, dio uno estableciendo el ceremonial y
tratamiento a las autoridades. El título mismo de Protector era una humillación, pues
implicaba inferioridad y vasallaje por parte de los protegidos. Sus decretos empezaban
generalmente con la enumeración de sus títulos: “Andrés Santa Cruz, Gran
Ciudadano, Restaurador y Presidente de Bolivia, Capitán General del Ejército, General de
Brigada de Colombia, Gran Mariscal Pacificador del Perú, Invicto Protector Supremo de los
Estados Sur y Norperuanos, Encargado de las Relaciones Exteriores de los tres Estados,
Supremo Protector de la Confederación Perú-Boliviana, condecorado con las medallas del
Ejército Libertador, de los Libertadores de Quito, de Pichincha, de Junín, de Cobija y
con la del Libertador Simón Bolívar, fundador y jefe de la Legión de Honor de Bolivia y
de la Nacional del Perú, Gran Oficial de la Legión de Honor de Francia”, etc.,
etc., etc., Uno de los decretos a los que más importancia dio fue el de creación de
Legión de Honor Nacional del Perú (26 de noviembre de 1836). La instalación de la
Legión de Honor se realizó en Lima el 30 de ese mismo mes, dentro de un ceremonial que
incluía una salva triple al amanecer, la formación de las tropas de la guarnición en la
plaza, la reunión de los individuos que hubiesen recibido diplomas de la orden a las 10
a.m. en el Gran Salón de Palacio, la prestación del juramento por parte del Protector
(puesto de pie el concurso), la entrega de insignias a cada legionario (sucesivamente por
orden de lista, con juramento), la declaración de instalación de la Legión con un
discurso y una salva de artillería, el traslado de la comitiva a la Catedral para oír un
te-deum y el regreso de ella acompañando al Protector a Palacio.293 La Legión
de Honor dividía su personal bajo los nombres de Gran Dignatario, Comendador, Oficial y
Miembro; y Santa Cruz nombró para cada uno de estos grados, según las diferentes
categorías, a los personajes militares, eclesiásticos o políticos del momento y
también al cuerpo diplomático.
Había formulismos que llenar para ver a Santa Cruz en Palacio. Reemplazó en las
entrevistas que concedía, a la costumbre cordial, tomada de los ingleses, de dar la mano
al saludar, por la de dar los dedos. El ambiente de servilismo que le había rodeado en
Bolivia y que ha inspirado anécdotas como la de aquel cortesano que preguntaba por la
salud de “S. E. chiquito” refiriéndose a uno de los hijos de Santa Cruz, fue
trasladado al Perú.
La reunión de Tacna fue un reflejo de las tendencias autocráticas de Santa Cruz aun
desde su génesis misma. En vez de convocar un Congreso para los distintos Estados, para
encargarles de la designación de sus delegados o en vez de entregar esa designación al
sufragio popular. Santa Cruz optó por nombrarlos él mismo.
Y él pacto de Tacna quiso legalizar y entronizar estas tendencias. Ya El Eco del
Protectorado antes de que él se firmara dijo que el poder que se iba a crear tenía que
tener a raya el elemento que antes imperara en el Perú: el odio a la autoridad. Del
conjunto de guerras civiles que habían hecho posible la intromisión de Santa Cruz, él
deducía una lección ejemplar: la necesidad de fortalecer el poder.
El Protector debía durar en el ejercicio de sus funciones diez años; y podía ser
reelecto si no había sido condenado por el Senado a la destitución de su empleo. El
primer Congreso General debía señalarle las insignias, el tratamiento y el sueldo
correspondiente; por lo pronto debía llevar como distintivo un escudo guarnecido de
brillantes al pecho, pendiente de una cadena de oro con las armas de la Confederación y
el penacho del color de la bandera de la Confederación (art. 28). Además de las
funciones ya enumeradas, tenía las de presentar a la silla apostólica a los arzobispos y
obispos de las tres Repúblicas a propuesta del Senado, con todas las demás atribuciones
del Patronato (art. 30, i. 12), elegir los presidentes de las Repúblicas Confederadas de
la terna de individuos que propusiera el Congreso de cada una de ellas entre los
propuestos por los colegios electorales (art. 30, i. 13), ejercer el Poder Ejecutivo de la
República en que se hallare, en conformidad con sus leyes propias (art. 30, i. 14),
iniciar ante las legislaciones de las repúblicas Confederadas proyectos de ley relativos
a la educación pública y mejora en la administración de justicia (art. 18, i. 18),
favorecer la inmigración (art. 30, i. 16 y 20), disolver el Congreso general en la época
de sus sesiones, cuando manifiesta e indudablemente se apoderara de las Cámaras un
espíritu de desorden (art. 30, i. 22). Además, debía crear los ministerios de Estado
que juzgare necesarios (art. 31) y podía convocar una Dieta General para resolver los
retardos o embarazos del pacto (art. 38). Por cierto que la asamblea de plenipotenciarios
nombraba como Protector de la Confederación para el primer periodo al Capitán General
Andrés Santa Cruz (art. 41). Determinaba, además, que el primer Congreso General
estuviera compuesto por representantes elegidos por sus gobiernos respectivos.
En lo que respecta al Poder Legislativo y al Poder Judicial generales, las tendencias
autocráticas del pacto de Tacna también eran evidentes.
El Poder Legislativo General se ejercía por un Congreso dividido en dos Cámaras: una de
Senadores y otra de Representantes. La de Senadores compuesta de quince miembros, cinco
por cada una de las Repúblicas confederabas y, la de Representantes, compuesta de
veintiún miembros, siete por cada una de las Repúblicas confederadas. El Jefe Supremo de
la Confederación nombraba a los Senadores, entre los propuestos por los colegios
electorales de cada departamento (art. 10); propuesta que debía ser de dos individuos:
uno natural o domiciliado en el departamento respectivo y el otro nacido en cualquier
pueblo de la República que representara (art. 12). El Congreso General de la
Confederación elegía entre los colegios electorales de cada una de las Repúblicas
Confederadas (art. 16). El sufragio popular resultaba, pues, apartado de los poderes
Legislativo y Ejecutivo.
No había la diferencia que estableciera la Constitución Vitalicia entre el Poder
Electoral y los sufragantes; y los colegios electorales debían formarse por los
ciudadanos en ejercicio, naturales del departamento o domiciliados en él legalmente y
propietarios territoriales o industriales con un capital mínimo de tres mil pesos (art.
11). Aunque no había la referencia al analfabetismo, propiciada por los partidos
“autoritaristas” en otras ocasiones, estos requisitos alejaban de hecho a las
grandes masas indígenas del derecho del sufragio, restringiendo desde su fuente al querer
hacer del electorado una oligarquía de propietarios y rentistas, lo que, además, en su
función quedaba igualmente restringido.
Para ser Senador se requería ser ciudadano en ejercicio de la República respectiva 40
años, una renta mínima de mil pesos proveniente de bienes raíces o patente que
acreditase una entrada de dos mil pesos al año, no haber sido condenado judicialmente;
aunque sin el tercer requisito podían ser Senadores los arzobispos y obispos, los
generales, los legionarios o dignatarios de las Legiones de Honor, los magistrados, etc.
(arts. 13 y 14).
Las funciones del Senado eran nominales: juzgar al Protector por delitos de traición o
retención indebida del poder, así como a los altos dignatarios de la Confederación,
aprobar o desechar los tratados, decretar premios y honor, examinar las bulas, breves y
rescriptos pontificios (art. 23).
Los Senadores eran inamovibles salvo destitución o condena a pena capital (art. 15).
El Senado del pacto de Tacna era, pues, una reminiscencia de la Cámara de Censores de la
Constitución de Bolívar, que eran vitalicios y que debían acusar al Vicepresidente y
determinar los premios y los honores.
Para ser Representante se requería ser ciudadano de la República respectiva 30 años,
una renta anual mínima de 500 pesos proveniente de bienes raíces o patente que
acreditase una entrada industrial de 1000 pesos al año, no haber sido condenado; aunque
existían las mismas excepciones que a los requisitos para ser Senador (arts. 17 y 18).
Los Representantes debían durar seis años renovándose por tercios (arts. 1 y 19). Las
atribuciones de los Representantes eran iniciar los proyectos de ley relativos a los ramos
del Gobierno General y, en general, los que eran compatibles con la soberanía de las
Repúblicas Confederadas (art. 24).
El Congreso debía reunirse cada dos años rotativamente en cada República confederada
salvo convocatorias extraordinarias del Gobierno General (art. 20). Para la elección de
Protector, para observaciones a las leyes, para los casos de oposición debían reunirse
ambas Cámaras (art. 26).
El pacto de Tacna, además, creó la bandera de la Confederación, de color rojo por ser
común a las tres Repúblicas, con las armas de la Confederación que debían ser las de
las tres Repúblicas entrelazadas por un laurel (art. 37).
El Poder Judicial General debía ejercerse en las causas de almirantazgo, y en las que
resultaren por contratos con el Gobierno General, por las Cortes Supremas de las
Repúblicas confederadas; y en los juicios nacionales contra los altos funcionarios de la
Confederación, por un tribunal especial compuesto de tres magistrados de cada una de las
Cortes Supremas nombrados por ellas mismas más un Fiscal nombrado por el Senado (art.
33).
5. Descontento en Bolivia por el pacto de Tacna
El pacto de Tacna fue recibido con descontento tanto en el Perú como en Bolivia, pero el
descontento se acentuó en Bolivia y esto es muy interesante para aquellos que creen que
la Confederación representó únicamente una afrenta al Perú, un intento de conquista
del Perú por Bolivia. La creación del Congreso General de la Confederación, compuesto
por las Cámaras de Representantes y Senado significaba, según los descontentos en
Bolivia, el predominio del Perú, porque ese congreso debía estar compuesto por delegados
de los Estados; pero como, en el fondo, dos de esos Estados no eran sino uno, el Perú,
Bolivia resultaba en minoría. Entonces, el argumento era fácil. Bolivia había
sacrificado lo mejor de su juventud en los ejércitos y había sacrificado sus fuerzas y
su dinero para, en la hora de los resultados, no ganar territorio ni poder sino estar en
minoría en el gobierno de la Confederación. El señor Calvo, que quedó en el ejercicio
de la presidencia de Bolivia en ausencia de Santa Cruz, escribió a éste con toda
franqueza manifestándole la actitud verdaderamente inquietante que aun entre las gentes
allegadas a la Confederación había contra el pacto. Y entonces Santa Cruz le envió una
carta particular, muy interesante, que Calvo publicó en 1840.294 Santa Cruz no
se aferró al pacto de Tacna a pesar de que realizaba sus anhelos. Aceptó que se cambiara
en sus partes esenciales; inclusive hizo entender a Calvo que podía abandonar la idea de
la Confederación y volver a Bolivia siempre que consiguiera algunas garantías de
seguridad incluyendo el puerto de Arica. Pero dijo a Calvo que detuviera cualquiera
actitud mientras no terminara la cuestión pendiente con Chile.
6. Descontento en el Perú por el pacto de Tacna
También del lado peruano, alentada por las circunstancias políticas en las cuales se vio
envuelta la Confederación en relación con Chile, vino una serie de críticas al pacto de
Tacna. Se veía en las presidencias de los tres Estados poco más que prefecturas sujetas
al poder omnímodo de Santa Cruz. El Erario de la República no era bastante para los
gastos de ella y resultaba dividido y al mismo tiempo recargado con nuevos compromisos:
presidentes, ministros, congresos, etc. Ese gobernante sin control y sin lugar de
residencia en un sitio fijo tenía que caer en la incapacidad, en la senectud, tenía que
disminuir o abandonar sus viajes continuos, tenía que morir. ¿Que pasaría entonces?
¿Podía confiarse en la fidelidad de los Presidentes de los Estados y del ejército?
Se decía, así mismo, que mientras Bolivia estaba gozando el privilegio de tener un
legislativo de funcionamiento regular, un ejecutivo legalmente constituido, el Perú
estaba bajo el poder discrecional de Santa Cruz, que demoraba la reunión de asambleas
parlamentarias; ni siquiera alcaldes se elegía en el Perú. Había disgusto por el tono
de Santa Cruz en sus mensajes al Congreso boliviano en los que hablaba del Perú como de
una presa de Bolivia. El cambio de las insignias militares peruanas por las bolivianas, la
implantación de los códigos bolivianos y la permanencia de tropas bolivianas agriaron
este descontento. “El general Santa Cruz comenzó a degradar al país, dice Orbegoso
en una de sus memorias: mutación de las insignias militares poniendo al ejército del
Perú las de Bolivia: legislación de Bolivia en el Perú por un solo decreto; un
ejército boliviano existente en el Perú contra el artículo 6° del tratado de La
Paz...” “Los extranjeros disponían del gobierno de un modo degradante para el
mismo gobierno y aún más para el país...”. Conversando con el general peruano
Morán, el general boliviano Ballivián le pudo así decir cuando Santa Cruz abandonó
temporalmente Lima en 1837, que había quedado en esta ciudad como Kleber, en nombre de
Napoleón, quedó en Egipto.295
Las tendencias peruanistas estaban no sólo en la muchedumbre de jefes oficiales y aun
civiles que habían marchado al destierro y que aún sin el apoyo de Chile hubieran
intentado la Restauración; estaban latentes, así mismo, entre algunos de los que
aparentemente acompañaban a Santa Cruz.
Tales, los factores antagónicos que entraron en juego al implantarse la Confederación y
que han sido juzgados diversamente a través de los años que han transcurrido desde
entonces hasta ahora.
7. Las dos actitudes ante la Confederación
Sobre la Confederación ha habido dos actitudes principales. La que ha imperado,
inmediatamente después de su caída, le fue hostil. La Restauración que vino después de
la Confederación empleó medidas violentas y extremas de persecución a las gentes
comprometidas con Santa Cruz. Se prosternaron ante el cadáver de Salaverry no sólo los
que se internan en el pasado en pos de sugestiones pintorescas, sino también los que en
su profundidad auscultan la grave emoción de la patria.
En los años siguientes a la caída de la Confederación, las diferencias entre Bolivia y
el Perú se acentuaron. Bolivia cayó en una anarquía militar a veces trágica y a veces
bufa. El Perú alcanzó gran realce con el guano, cierto estado de paz y bonanza más o
menos efectivo. El mismo Santa Cruz intensificó su bolivianismo después de su caída y
sus planes se orientaron más hacia Bolivia y su rencor contra sus vencedores se hizo un
poco rencor contra el Perú.
Todo esto fue sedimentando el ambiente hostil a la Confederación y quizá sí es la
razón por la cual se puede explicar el hecho de que ya no aparecieran más intentos para
reanudarla. Se vio a la Confederación como una dominación extranjera en medio de un
momento de humillación nacional; al mismo tiempo había implicado un régimen de
tiranía. La Confederación fue mirada, en suma, como un episodio más, quizá el episodio
máximo entre los tristes episodios de la anarquía de nuestros primeros años
republicanos (Paz Soldán, Bilbao, etc.).
Sin embargo, con el tiempo se ha abierto paso una segunda interpretación de este
fenómeno político. A ella no ha sido ajena la guerra habida entre 1879 y 1883 entre el
Perú y Bolivia contra Chile. Entonces se ha visto en Santa Cruz un representativo de lo
que se llama el pan-peruanismo. Entonces se ha visto, así mismo, que la Confederación
fue quizá la empresa de más visión política e histórica habida en nuestra vida
republicana. Ya las razones por las cuales Santa Cruz justificó su intervención en el
Perú han sido mencionadas. Razones personales: vínculos antiguos de Santa Cruz con el
Perú, solicitudes de auxilio por parte de los caudillos peruanos, prestigio de Santa Cruz
como gobernante. Razones permanentes: las conveniencias y los vínculos del Perú, sobre
todo en la región sur la necesidad de seguridad que tenía Bolivia. Razones del momento:
la amenaza que para Bolivia implicaba Salaverry, Mientras el Brasil y la Argentina estaban
alcanzando su poderío singular; mientras el restablecimiento de la Gran Colombia era un
hecho siempre posible; mientras teníamos al lado la codicia de Chile, la Confederación
Perú-Boliviana por la extensión de su territorio, por el número de su población, por
la heterogeneidad de sus recursos podía haber jugado un rol primordial dentro del
equilibrio sur-americano. Se alega también razones ligadas con la obra de Santa Cruz.
Nuestra raza no es muy pródiga en genios organizadores, en gentes que tengan aptitudes
para el gobierno. Santa Cruz era una garantía en ese sentido. Si es que la
Confederación, dicen los partidarios de ella, tenía tendencias bolivianistas, esto era
un resultados de las incidencias de la campaña, pero no era el espíritu mismo existente
en la Confederación. En último caso, se agrega, habría sido un predominio serrano,
habría significado el destronamiento de Lima con consecuencias favorables desde el punto
de vista moral, militar y político por lo menos. Y el problema del centralismo que tiene
que abordar el Perú hoy mismo habría sido modificado si hubiera triunfado la
Confederación.
Estas son las razones de los partidarios de la Confederación cuyo presentante ha sido
José de la Riva-Agüero en su notable libro La Historia en el Perú, obra clásica de la
historiografía nacional. Análoga actitud ha asumido el profesor cuzqueño Guevara.
8. Esquema de una interpretación social-geográfica de la Confederación
En realidad, se ha vivido aún en beligerancia ante la Confederación Perú-Boliviana;
beligerancia hostil como en la actitud de Paz Soldán y beligerancia favorable como en el
caso de Riva-Agüero y de Guevara.
Examinando ahora a la Confederación como hecho en sí, hay que comenzar por inquirir si
fue el fruto de una invasión y de una conquista o si fue un intento de carácter
nacional. Evidentemente, resultó de una empresa mixta: con caracteres de invasión y de
conquista en algunos de los medios empleados para llevarla a cabo; con carácter nacional
en su fin. Santa Cruz, que fácilmente pudo haber sido elegido, como ciudadano peruano,
Presidente del Perú hasta 1828, necesitó en 1835 emplear el ejército y los recursos de
Bolivia como motores para la Confederación, pero no para producir en forma permanente la
subyugación del Perú por Bolivia.
El crecimiento de las sociedades políticas, para alcanzar largo desenvolvimiento,
requiere como factores principales el acrecentamiento del valor del territorio y la
unificación de la cohesión interna. Santa Cruz, aunque no en forma definitiva, había
logrado realizar en Bolivia estas dos condiciones; y propendió, guiado por su ambición,
por sus anteriores vínculos con el Perú y por la relación de interdependencia entre
algunas regiones de ambos países, a esa presión que las sociedades políticas en apogeo
realizan en tiempos de génesis colectivos sobre las sociedades políticas vecinas, más o
menos inermes, presión que se hace más factible cuando hay afinidades de raza, de lengua
o de intereses. Es basándose en esta ley de geografía social que Ratzel ha podido decir
que “todo gran Estado se compone de un agregado de pequeños Estados”.
Y es así como Castilla hizo a España, Saboya a Italia, Moscú a Rusia, la Isla de
Francia a Francia en virtud de una ley llamada de la “aglutinación creciente”
que produce el fenómeno de “mégaloestatismo” diferente del imperialismo que
implica conquista, sujeción forzada, producida por causas eventuales y que no busca la
fusión sino la absorción.
La Confederación tenía como base a Bolivia, célula política que, al cabo de ocho años
de gobierno de Santa Cruz, parecía que podía realizar esa ley de aglutinación creciente
que cumplieron Castilla, Saboya, Moscú y la Isla de Francia.
Otra circunstancia favorecía a la Confederación: el estado por el que había pasado el
Perú en los años 34 y 35. La anarquía hacía posible, unida a comunes intereses
comerciales, históricos e individuales la constitución de una nueva sociedad política.
La causa primaria porque ellas nacen estaba presente en aquellos momentos: la necesidad de
la seguridad colectiva contra los factores internos y externos de desorden y de
disociación.
Las condiciones primarias que requieren los Estados son la fijación de la población en
el territorio, la apropiación de éste y el vínculo de proximidad que produce cierta
intercurrencia entre los conglomerados sociales elementales de dicho territorio. Las dos
primeras condiciones existían desde antes de la Emancipación. La intercurrencia también
era una realidad, pero entre Bolivia y parte del Sud Perú; mas ella estaba dificultada en
el resto del territorio por la circunstancia de su extensión. En países de llanuras
rasas o de costa, mediante los ríos navegables o los puertos, las relaciones se
establecen a pesar de las distancias. Pero la crueldad y la disimilitud en los climas, las
asperezas del suelo, la diferente configuración, dificultan esas relaciones. Así era
como, en virtud del distanciamiento entre los departamentos del norte, contando Ayacucho y
Bolivia, faltaba prácticamente a la Confederación una de las condiciones primarias de
todo Estado.
En este sentido, tenía alguna exactitud la posición de Valdivia haciendo en El Yanacocha
campaña para que el sur del Perú se incorporara a Bolivia; pero este plan resultaba
imposibilitado porque Bolivia habría quedado en condición pospuesta, y porque la
ambición de Santa Cruz, sin dificultades visibles en el norte al principio, no se
contentaba con tan poco. Además, había en la Confederación un vacío más fundamental.
Las regiones que producen el proceso de aglutinación creciente ya mencionado son llamadas
regiones políticas activas. Son regiones ricas en elementos de vida diferenciada que en
un mínimum de espacio tienen formas superiores de vida ya en lo que respecta al clima, a
la naturaleza del suelo, al régimen, de la producción económica, a las vías de
comunicación, a la población, a la raza, etc. Por eso, variables según las
circunstancias históricas, han dado las construcciones de Estados más poderosos y
durables. Son generalmente regiones marítimas con poblaciones numerosas y densas,
archipiélagos, penínsulas con mares a un lado y macizos montañosos al otro; o también
regiones altas, pero para el caso de crear “Estados-fortalezas” con regiones de
cierta afinidad con ellas.
Bolivia no era una “región activa”. Las circunstancias geográfico-sociales que
le impidieron realizar ese rol al cual la llamó Santa Cruz de 1835 a 1839, estuvieron
reforzadas, además, por circunstancias históricas, sociológicas y hasta sicológicas.
La unidad vino en Italia desde las montañas de Saboya; pero encontró un territorio
parcelado, sin individualidad política única, no superior intrínsecamente a la región
que dio los nombres y la fuerza de esa unidad. Santa Cruz, en cambio, que para su labor de
saldar la nueva nacionalidad tuvo necesidad de crear la separación del Perú en dos
pedazos, hubo de luchar con el orgullo, con la nostalgia, con la fuerza del Perú
histórico, del Perú prepotente de la Colonia, del Perú de los diez años agitados pero
autónomos que ya habían transcurrido. Ello tenía que acentuar un fenómeno que también
debe tenerse en cuenta: la proximidad, la afinidad de los grupos sociales suele hacer que
se repelan, en virtud del principio que la ciencia psicoanalítica llama el narcisismo. El
distanciamiento entre el Perú y Bolivia que, no obstante comunes intereses, surgió
apoyado por la obra de Gamarra, de Castilla, de Echenique, de Ballivián, de Linares, de
Melgarejo aún ahora no se ha esfumado.
Se ha dicho que estos factores pudieron, a la larga, peruanizar la Confederación.
Más lógico fue lo que sucedió: que esos factores, unidos a Chile que dio una fuerza
militar de primer orden, echaran abajo a la Confederación. Quizá sí a la larga, aun sin
el apoyo de Chile, ese derrumbe se hubiera producido de todos modos.
Ello fue quizá una desgracia; pero inevitable. La Confederación debió caer, además,
por otras razones. Se había producido en América, después de la Emancipación un
proceso de parcelación concomitante con las guerras civiles. Ese proceso, que creó en el
norte las numerosas repúblicas de Centro América, consolidó en el Perú la separación
de Bolivia y el distanciamiento, primero con Ecuador y luego con Chile. La tentativa de
Santa Cruz tiene, por eso, análogo valor frustrado aunque no idénticos caracteres
trágicos que la de Morazán al luchar por la unificación de Centro América. Pero, al
mismo tiempo, la caída de la Confederación evitó precisamente otra victoria de esa
tendencia cisionista. Si dicha caída no se hubiera producido en 1839, se habría
producido más tarde, una vez muerto o desplazado Santa Cruz y entonces la formación de
dos o Perús, que contaba con algunos partidarios desde 1826, habría sido posible con su
secuela de guerras civiles y exteriores y de debilitamiento común, que hubiera acentuado
nuestras semejanzas con los países de Centro América y también con los países
balcánicos.
Sin caer en un estrecho determinismo, cabe considerar, pues, que factores
geográfico-sociales contribuyeron a la caída de la Confederación, al lado de otros
factores de orden personal, militar, político y aun provenientes del azar.296
Adición a la primera edición
En los momentos en que concluía de imprimirse el presente tomo se ha concluido también
de imprimir el Diario de la marcha que hace S. E. el Presidente Provisorio de la
República Peruana, Don Luis José Orbegoso, a los departamentos del sur por el P. Blanco,
volumen III de los Documentos del Gran Mariscal Orbegoso que edita el Dr. Luis Varela y
Orbegoso. Este libro se refiere al viaje mencionado aquí en las páginas 304 y 305 y
aunque no da nuevas noticias sobre los acontecimientos políticos entonces desarrollados,
es un valiosísimo documento geográfico y estadístico sobre las provincias recorridas en
aquel viaje; teniendo, así mismo, valor folclórico. La descripción de los festivales
con que recibían a Orbegoso las ciudades y pueblos es prolija e interesante y revela a la
vez que la tendencia suntuaria del pueblo heredada de la Colonia y aun del imperio
incaico, cierta propensión de Orbegoso para si no suscitar, por lo menos solazarse con
tales homenajes.
El reverendo Blanco no deja de poner ciertas partículas de malicia en su relación,
haciéndola más sabrosa. Así, cuando pinta al rector del Seminario del Cuzco que omitía
la comida de los seminaristas dedicándose a la política callejera: y que cuando regresó
Gamarra de Bolivia en 1835 decía entre lágrimas a una gatera (vendedora de la plaza)
amiga suya: “Ulacai yupanquichu Jeneral ninchismanta guacacuscanchista iscay
nillamchismi guacacucanchis (Ulaca, te acuerdas que de nuestro general sólo llorábamos
las dos”).
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(*) En este volumen sólo está comprendida la parte sobre
el establecimiento de la Confederación.
293 El Eco del Protectorado, N.º 30 de 30 de noviembre de 1836.
Muy interesante es la actitud de la Confederación ante la Religión. El pacto de Tacna
decía apenas: “La Religión de la Confederación es la Católica, Apostólica,
Romana” (art. 5°). Un volante titulado Proyectos de Santa Cruz contra la Religión
del Estado (Pie de imprenta recortado en el ejemplar de la Biblioteca Nacional), publica
una serie de borradores, según ahí se dice, sustraídos a don José Joaquín de Mora por
una persona de su confianza; borradores que contienen proyectos de decretos permitiendo el
culto público de todas las religiones, restringiendo el número de conventos y de los
miembros de ellos, supervigilando sus rentas, reformando la organización de las
parroquias, etc. De ser auténticas estas revelaciones, Santa Cruz o Mora se mostrarían
hombres efectivamente superiores a su tiempo. No se olvide, por lo menos, que los Códigos
implantados por Santa Cruz desconocían el fuero eclesiástico y que sólo a causa de
reclamos del arzobispo y del clero los artículos que a ello se referían fueron
suspendidos, como consta en la síntesis de los decretos de la Confederación.
294 La proscripción y la defensa de Mariano Enrique Calvo, Sucre, 1840.
Según don Pedro José Flórez, uno de los plenipotenciarios peruanos en Tacna, los mismos
bolivianos miembros de ese Congreso consideraron que las cláusulas sobre la composición
del Legislativo confederal implicaban al encadenamiento de Bolivia; y en vano pretendieron
que el predominio del Perú, obtenido merced a él (Flórez), quedara amenguado
estableciéndose que las decisiones del Congreso federal fuesen siempre por uno o dos
votos bolivianos más sobre las tres cuartas partes de sufragios de los miembros
presentes. Véase el folleto de Flórez Al Congreso General, Arequipa 1839, imp. del
Gobierno, con una adición en el Cuzco, 1839, imp. de la Beneficencia, después de su
prisión y persecuciones. Cuenta allí Flórez que en la asamblea de Sicuani él propuso
que el emblema nacional fuera conservado y que cuando quiso arrancar a Ayacucho del Estado
Sud, el secretario de Santa Cruz, Torrico, dijo: “Todo el veneno ha derramado el Sr.
Flórez en esta adición dentro de una copa dorada”. Cuenta, así mismo, que enviado
por la asamblea de Sicuani a dar las gracias a Bolivia, Santa Cruz alteró el texto del
discurso con que cumplió su comisión.
295 Manuscrito Orbegoso (Paz Soldán, ob. cit., p. 289). Carta de Morán,
Valparaíso, 10 de agosto de 1843 en “Ballivián. Extracto de algunos números”,
El Comercio de Lima y Gaceta de Valparaíso.
296 Así como oportunamente han sido consignadas algunas apreciaciones sobre
Valdivia, Flora Tristán y otros autores que son fuentes de esta parte de la Historia
Republicana, el presente tomo no debe concluir sin unas cuantas palabras sobre las dos
fuentes principales: Paz Soldán y Vargas. Paz Soldán con el último tomo del segundo
periodo de su Historia del Perú Independiente, con el volumen sobre la Confederación,
con Efectos de los partidos sobre los Congresos, con el material de sus manuscritos y
periódicos, tiene un valor inapreciable. Sus características personales fueron:
laboriosidad, minuciosidad, ausencia de sentido profundo y artístico de las cosas.
También estaba impregnado de algunas pasiones de la época (antisantacrucismo,
gamarrismo, etc.). Sin embargo, consultar a Paz Soldán es indispensable, sobre todo por
el maravilloso caudal de elementos que reunió; y su labor de compilación y de
conservación de esos materiales merece la gratitud nacional.
Don Nemesio Vargas publicó ocho tomos de su Historia del Perú Independiente, hasta la
guerra de Chile contra la Confederación. Realizando una labor tesonera en medio de la
indiferencia general, sin estímulos, Vargas revisó los periódicos y los folletos de la
Biblioteca Nacional, con cuidado; circunstancia que ha sido comprobada por haber sido
utilizado análogo material para la presente obra. Tuvo, además, franqueza e
independencia personal. Pero tuvo, al mismo tiempo, cierto desenfado campechano, cierta
nerviosidad y falta de sindéresis; y aunque dio algunos datos sobre costumbres y usos,
hizo predominar a lo cronológico y político, dejando siempre de hacer las necesarias
referencias bibliográficas.
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