Gestión en el Tercer Milenio.    Año 2 .  Nº3 . Agosto 1999

 
11.    REORGANIZACION DE LA SUPERINTENDENCIA DE CONTRIBUCIONES (1964 - 1969)


    Sucede al Dr. Tola en 1964, el Dr. Juan Chávez Molina, introduciendo notables transformaciones en la Superintendencia, tanto en la relacionado a la estructura técnica como en lo referente a la maquinaria administrativa.

   La anterior estructura de la Superintendencia de Contribuciones estaba organizada teniendo como base los diversos tipos de impuestos. La reorganización planeada en 1964 con la estrecha colaboració n de los organismos internacionales de la AID y la OEA.

    El Decreto Supremo 121-H fijó la estructura básica de la Superintendencia, bajo el principio de la funcionalidad, organizada en base a sus funciones, divididas en tres planos: Directivos, Asesoramiento y Planificación y Ejecutivo.

    Es importante destacar la Ley 16043 del 4 de febrero de 1966, que autorizó al Poder Ejecutivo a poner en vigencia el Código Tributario y la creación de la Escuela de Capacitación para el personal, así como la reorganizació n de la Biblioteca de Contribuciones.

    Posteriormente, en el gobierno del arquitecto Fernando Belaúnde Terry es nombrado Superintendente de Contribuciones el ingeniero Antonio Tarnawiecky y se promulgan los Decretos Supremos 203-68-HC y 287-68-HC en base a la Ley 17044; que cambia el Sistema Cedular por el Impuesto Unico a la Renta y crea el Impuesto al Valor de la Propiedad Predial e Impuesto sobre el Patrimonio Accionario. Los principios para este cambio de sistema se basan en las recomendaciones contenidas en la Carta de Punta del Este.

    Se introduce en este período el Padrón de Contribuyentes mediante el uso de la Libreta Tributaria. Se crea el Registro Nacional Contribuyentes y se establece el procesamiento automático de datos.


12.    CREACION DE LA DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES (1969 - 1978)

    En aplicación de Decreto Ley Nº17703 aprobado por el Gobierno Militar de la Fuerzas Armadas el 13 de junio de 1969, el Ministerio de Hacienda pasa a denominarse Ministerio de Economía y Finanzas siendo su Ministro el General de Brigada EP Don Francisco Morales Bermúdez y la Superintendencia Nacional de Contribuciones, que forma parte orgánica de este Ministerio cambia su nombre por el de Dirección General de Contribuciones, designándose como director al Coronel (r) Miguel Pierrend Meza.

    De acuerdo al artículo 24 de dicho Decreto Ley se define que es misión de la Dirección General de Contribuciones ..."Asegurar la aplicación de la legislación tributaria relativa a los impuestos, acota y recauda la misma, sistematiza, ordena periódicamente la legislación tributaria, reglamenta los dispositivos que al respecto se expidan y emite opinión en los asuntos concernientes a tributos así como absuelve consultas de entidades públicas o privadas sobre el sentido y alcance de las leyes tributarias".

    Mediante D.S. 118-69-EF del 09.08.69 se aprueba una nueva organización a la Dirección General de Contribuciones, dentro de los principios de: funcionalidad, descentralización progresiva, planificación, automatización, control operativo y control de la acción planeada quedando conformada por: Organismos Directivos; Organismos de Planificación, Control y Asesoría; Organismos Ejecutivos y Organismos de Apoyo.

    Entre las medidas tomadas en el proceso de reorganización se debe destacar la relativa a la creación de la "Oficina de Información y Orientación al Contribuyente, compuesto por un personal de técnicos especialistas en todos los impuestos, cuya misión era brindar al público la orientación necesaria para los diferentes casos que son consultados, realizando además acciones de divulgación tributaria, mediante campañas de prensa, radio y televisión".

    También debe destacarse que a partir de 1970, en coordinación con la Dirección General de Educación Común del Ministerio de Educación, se empieza la enseñanza de tributación en todos los Colegios de la República, con el propó sito de crear desde la juventud la conciencia tributaria.

    Se inicia el plan de descentralización con la creación de la Tercera Dirección Regional (R.M. 0356-70-EF-DGC-11/3/70), con sede en la ciudad de Arequipa que comprende a los Departamentos de Moquegua, Tacna y Puno, con la finalidad de descongestionar y descentralizar las funciones y actividades de la principal, orientado a dar mayores facilidades a los contribuyentes.

    Por D.L. 17521 del 21.03.69 se crea la Dirección General de Inteligencia Tributaria dentro de la Organización del Ministerio de Economía y Finanzas.

    Se instaló una central de archivos, modernizada y totalmente equipada, con capacidad para 400,000 tarjetas, con una máquina selectora semiautomática, siendo sus características técnicas "Sistema Numérico Dígito Terminal Doble con Indice Alfabético Cruzado".


13.    DESCENTRALIZACION COMPLETA DE LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES A NIVEL NACIONAL (1971 - 1978)

    El 1º de agosto de 1971 es nombrado Director General el Coronel EP José Villafuerte Farfán mediante Decreto Supremo Nº 178-71-EF quien propició la descentralización completa de la Dirección General de Contribuciones creando ó rganos ejecutivos con el nombre de Direcciones Regionales definidas así:

I.    Dirección Regional Tumbes, Piura, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Ancash
III.  Dirección Regional Arequipa, Puno, Tacna, Moquegua
IV.  Dirección Regional Junín, Pasco, Huancavelica, Huánuco, Ayacucho, Apurímac

    Posteriormente desde 1975 a 1978 las Direcciones Regionales de Contribuciones cambian de denominaciones a Direcciones Departamentales y/o Provinciales con sede en las siguientes ciudades del Perú:

    Arequipa: Moquegua y Puno; Lambayeque: Cajamarca y Amazonas; La Libertad; Piura: Tumbes; Junín: Huánuco y Ayacucho; Tacna; Ica: Cañete; Cusco: Apurímac y Madre de Dios; Loreto: San Martín; Ucayali y la Oficina Provincial de Chimbote.


14.    CRISIS DE LA DIRECCION GENERAL DE CONTRIBUCIONES Y LAS REORGANIZACIONES EFECTUADAS DE 1975 A 1991

    Desde mediados del Gobierno Militar de las Fuerzas Armadas y durante los gobiernos de: don Fernando Belaúnde Terry y don Alan García Pérez; la Dirección General de Contribuciones sufrió un grave retroceso, sus sistemas operativos, normativos, apoyo y dirección así como su fuerza moral, se fueron erosionando paulatinamente, hasta convertirse en una de las administraciones tributarias más ineficientes, ineficaces y corruptas a nivel internacional.

    Esta situación que tuvo características de gravedad con todas las consecuencia que le son propias: evasión tributaria generalizada, corrupción de funcionarios, defraudación fiscal, crecimiento de la economía informal, aumento del contrabando, trajo como secuela un déficit fiscal crónico desde 1975 a 1991.

    Esto se agravó aún más a fines de 1990 cuando la inflación alcanza el 7,650 % y la presión tributaria descendió hasta el 4.5% del PBI. Sólo pagaban tributos un número reducido de contribuyentes en medio del caos y anarquía fiscal que hicieron colapsar a la administración tributaria y al sistema tributario vigente.

    Desde el año 1978 a 1991 se ensayaron reiteradas reorganizaciones en la Dirección General de Contribuciones mediante esfuerzos que fueron apoyados por el CIAT, FMI, OEA, BID, IEF - España, Misiones Alemanas, Israelitas, Francesas y los resultados obtenidos fueron siempre muy escasos en relación a lo que se esperaba alcanzar.

    Durante este período se efectuaron las siguientes reorganizaciones:

1. Noviembre 1978: Decreto Supremo Nº 154-EF aprueba una nueva estructura orgánica de la Dirección General de Contribuciones, incorporándose a sus funciones las de la Dirección de Inteligencia Tributaria.

2. Enero 1982: Decreto Legislativo Nº 183 crea el Instituto de Administración Tributaria y se fusiona a la Dirección General de Contribuciones el Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social.

3. Noviembre 1982: Decreto Supremo Nº 323-EFC se aprueba el Nuevo Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección General de Contribuciones.

4. Marzo 1984: Se modifica el Decreto Supremo Nº 323 y se incorpora la Dirección de Control Tributario del Banco de la Nación (timbres, alcoholes, signos de control visible, etc.).

5. Agosto 1984: Decreto Supremo Nº 369-EFC se establece una nueva estructura de la Dirección General de Contribuciones y se deja sin efecto el Decreto Supremo Nº 323.

6. Mayo 1988: Ley Nº 24829 se crea la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT como institución pública descentralizada, dejando sin efecto el Decreto Supremo Nº 369-EFC.

7.  Noviembre 1988: Decreto Legislativo Nº 501 aprueba la Ley General de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT.

8. Mayo 1989: Decreto Supremo Nº 092-EF, aprueba el Estatuto de la SUNAT, definiendo su estructura orgánica y sus funciones.

9. Abril 1991: Decreto Legislativo Nº 639, se aprueba una nueva reorganización de la SUNAT modificando el Decreto Legislativo Nº 501 y el Decreto Supremo Nº 092-EF.

    No obstante, las normas dictadas para mejorar la SUNAT de 1988 a 1990, no se logró ningún resultado porque se mantuvo la filosofía de trabajo de la ex Dirección General de Contribuciones.


15.    REFORMA ESTRUCTURAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA (1991 - 1999)

    La reforma estructural de la SUNAT se inició en el contexto en el cual el Perú, atravesaba la más grave crisis económica de su historia republicana, caracterizada por una hiperinflación que en julio de 1990 alcanzaba el 7,650% anual, una aguda recesión y distorsión de los precios relativos, una severa caída en el nivel de producción, el desprestigio de sus más altas autoridades así como la existencia de un sanguinario grupo terrorista denominada Sendero Luminoso, que desde 1980 ya había causado más de 20 mil muertes.

    Desde el punto de vista económico, existían serios desequilibrios tanto en la balanza comercial como en las finanzas públicas. En el campo externo, el paí s estaba aislado del Sistema Financiero Internacional, no contaba con reservas internacionales, siendo negativa la disponibilidad de reservas netas; mientras en el campo interno, el déficit fiscal alcanzaba el 13% de PBI y la presión tributaria descendía a niveles cercanos del 4.5% del PBI, en el primer semestre de 1990, siendo una de las más bajas en el nivel internacional.

    El bajo nivel de recaudación tributaria era el resultado del colapso del Sistema Tributaria Nacional, tanto del conjunto de tributos existentes compuesto por más de 97 clases de gravámenes e innumerables privilegios fiscales; como de la administración tributaria, mal preparada, mal equipa y además corrupta. Junto con ello, el sector informal de la economía en continua expansión, el proceso hiperinflacionario, habían contribuido con erosionar las bases sobre las cuales se contribuía con el fisco.

    Dentro de este contexto, el Gobierno tomó conciencia del rol fundamental que le tocaba desempeñar a la administración tributaria, comprendiendo que la única manera de consolidar las reformas estructurales emprendidas en el segundo semestre del año 1990 y para que estas además sean sostenibles en el mediano y largo plazo, era imprescindible efectuar una profunda reforma del Sistema Tributaria Nacional; la misma que debía iniciarse con la reforma estructural de la Administración Tributaria.

    En efecto, el 17 de mayo de 1991 el Gobierno aprobó el Decreto Legislativo Nº 639, declarando en reorganización la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT autorizando se adopten todas las medidas necesarias de reestructuración orgánica y de racionalización de los recursos, en armonía a lo establecido por la Ley Nº 24829 y el Decreto Legislativo Nº 501 y demá s normas complementarias.

    Esta norma fue complementada con la aprobación del Decreto Legislativo Nº 673 que establece que el nuevo ré gimen laboral para los funcionarios y servidores de la SUNAT establecida por la Ley Nº 4916, modificatorias y conexas, permitiendo de esta manera pagar sueldos competitivos similares a los del sector privado.

    Por otro lado, no sólo se le otorgó a la SUNAT el 2% de la recaudación de los tributos que administra, sino que también tuvo capacidad para disponer de ellos oportunamente. En ese sentido, la autonomía en el manejo de los recursos financieros, ha sido un factor muy importante en el proceso de la reforma estructural.

    El proceso de la reforma estructural de la SUNAT, se puso en marcha a partir de marzo de 1991, por el Dr. Manuel Estela Benavides, quien al frente de un equipo de profesionales provenientes del Banco Central de Reserva del Perú, profesionales de la ex Dirección General de Contribuciones y contando con el apoyo de las misiones técnicas del Fondo Monetario Internacional - FMI, Banco Interamericano de Desarrollo - BID y el Centro Interamericano de Administradores tributarios - CIAT, diseñó una estrategia de trabajo para llevar a cabo una de las más serias y más profundas reformas estructurales que se haya desarrollado en nuestro país, instaurando una administración tributaria moderna y honesta.

    Después de un paciente y sostenido trabajo, desarrollado en los dos primeros años por el Dr. Manuel Estela Benavides, y continuado en los años siguientes por el Dr. Sandro Fuentes Acurio, el Dr. Adrián Revilla Vergara, el Dr. Jorge Baca Campodónico y el Dr. Jaime Iberico Iberico, han ensamblando una institución sólida y respetable signada por la modernidad, la honestidad y el profesionalismo de sus servidores a nivel nacional.

    Los logros más trascendentales de la reforma estructural, son los siguientes:

a) Se ha logrado reconstruir la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, que a junio de 1990 había colapsado, tanto política como administrativamente. Se ha modernizado totalmente su organización y administración, introduciendo con fuerza la tecnología de punta (los sistemas informáticos) al control de la recaudación, la fiscalización y cumplimiento de las obligaciones tributarias.

b) Se ha simplificado el sistema tributario nacional que también a junio de 1990 también había colapsado, en la actualidad la recaudación tributaria se basa principalmente en dos impuesto, el Impuesto General a la Ventas y el Impuesto a la Renta, en conjunto ambos impuestos representan el 69% de la recaudación nacional.

c) Se ha ampliado la base tributaria de contribuyentes que declaran y pagan sus obligaciones tributarias, para cuyo efecto se han desarrollado sistemas que son todo un hito en la administración tributaria de nuestro país: Sistema de Registro Unico de Contribuyentes - RUC, Sistema de Control de la Recaudación Tributaria: Red Bancaria, Sistema de Comprobantes de Pago, Sistema de Control de Principales Contribuyentes, Sistema de Control de Pequeños y Medianos Contribuyentes. Se hacen importantes esfuerzos por incorporar a la formalidad al sector informal de la economía.

d) Se ha incrementado el número de Principales Contribuyentes bajo control en 1990 en alrededor de 670 contribuyentes, en la actualidad se administran más de 19,000 contribuyentes.

e) Se ha logrado cambios muy significativos en el desarrollo de la conciencia tributaria como la introducción a la currícula escolar de los contenidos sobre materia tributaria y campaña de educación en el nivel universitario y profesional así como la orientación al contribuyente a través de puntos de atención en forma descentralizada.

    La reforma estructural de la Administración Tributaria, ha sido un anhelo largamente esperado por la colectividad nacional y hoy ve con satisfacción, que después de ocho años de paciente trabajo se ha convertido en el pilar de la política económica, la política fiscal y por ende en una de las administraciones tributarias más desarrolladas de América Latina.


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