Fundamentos para un nuevo 
papel del Estado en la economía 
y la privatización*

El Perú vivió durante la década de los 90 la expresión criolla de las llamadas políticas liberales ortodoxas. Desde entonces, la economía y, sobre todo, la actividad productiva está liderada por el capital privado, particularmente transnacional. En la década pasada las reformas estructurales han cambiado radicalmente la estructura económica del país. La gestión estatal en la actividad empresarial era desplazada, así, a un papel subsidiario. Se debe tener presente que la intervención del Estado se había acentuado durante los inicios del gobierno militar de Velasco Alvarado bajo el modelo de acumulación estatal.

La intervención estatal en la economía tiene sus orígenes en la formación misma del sistema capitalista. Recuérdese que ya en la etapa mercantilista era necesario el accionar del Estado para sostener la economía de las monarquías, quienes controlaban la producción de las industrias nacientes. Se podría decir que la intervención del Estado fue partera del capitalismo. Frente a ello, los artesanos e industriales liberales a inicios del siglo xviii se oponían al control estatal y buscaban un Estado que les diera libertad para el comercio; pero, además, exigían una participación estatal que asumiera la tarea promotora y exigían que las inversiones en infraestructura, salud y educación sean de responsabilidad pública.

Después de la gran crisis de 1930, la teoría keynesiana fundamenta la intervención estatal frente al fracaso del llamado “libre mercado”, reconociendo la necesidad de las crisis y la insuficiencia de la “demanda efectiva”. Ésta es la base teórica para el impulso del Estado empresarial que, a finales de 1960, ya se agotaba, por lo que nuevamente se discutía cuál debería ser el papel del Estado en la economía. De esta manera cobran fuerza las ideas liberales y monetaristas de Hayek y Milton Friedman para dejar a la iniciativa privada como el motor de la economía. Pero, es necesario señalar que el proteccionismo de las economías de los grandes países industrializados se mantiene; se establece o se exige, asimismo, una gran apertura de los mercados de aquellos países menos desarrollados.

El papel del Estado en la economía es un tema bastante polémico. Nuestro país ha experimentado, en un siglo de expansión capitalista, políticas pendulares: desde el más ortodoxo liberalismo (1950-1958, 1992-1998), hasta posiciones que consideran la enérgica intervención estatal en la economía justificada por la debilidad de las “burguesías nacionales” y la precariedad de las instituciones. En tal sentido, la tesis sostenida por don Jorge Basadre sobre el “Estado empírico” sigue siendo una dolorosa realidad, pues tenemos un Estado que no representa a las grandes mayorías.

Detallar los fundamentos de esta polémica no es el objetivo del presente trabajo, sin embargo, a la luz de la experiencia (incluso extrema) de ambos enfoques creemos que el hecho de que el Estado intervenga o no en la economía, directa o subsidiariamente, como ente regulador o promotor, etc., depende de las condiciones específicas en que se encuentre nuestra sociedad; va a depender también del grado de desarrollo del Estado en sí. Además, se tiene que considerar las condiciones internacionales de la economía y el papel que desempeñamos en la nueva distribución internacional del trabajo. En todo caso, en nuestro continente, es la teoría de la CEPAL la que justifica la intervención del Estado en la economía bajo el influjo de las ideas keynesianas. Hoy, ante el derrumbe de las políticas económicas inspiradas en el neoliberalismo a escala mundial, es urgente repensar la necesidad de modelos alternativos y el nuevo papel del Estado en el mercado.

Entonces, definir el papel del Estado en la economía requiere, primero, precisar el rumbo del país, y la perspectiva de formar hombres, ciudadanos en igualdad de condiciones, haciendo valer los derechos fundamentales de toda persona y exigiendo a todos por igual sus obligaciones. Hace falta, por lo tanto, concatenar el desarrollo del Estado con los intereses del conjunto de la población, superar la fragmentación social y la exclusión económica de la gran mayoría de los peruanos. Hace falta, pues, construir y llevar a la práctica los principios que alumbraron la Revolución Francesa de 1789: “Libertad, Fraternidad e Igualdad”. No puede existir país moderno con ciudadanos de segunda clase, con peruanos que son discriminados por razones étnicas y culturales. Como diría en 1776 Adam Smith, el padre de la economía política, en La Riqueza de las Naciones: “Ninguna sociedad puede ser próspera y feliz si la mayor parte de la población es pobre y miserable”. Este es el reto y desafío al cual nos enfrentamos. De nosotros depende encontrar el círculo virtuoso que nos permita alcanzar el desarrollo y el bienestar.

La intervención estatal en el país

En el Perú, la presencia del Estado tiene una vigencia histórica cuasi milenaria. El moderno Estado republicano es tributario de una fuerte herencia colonial, en su base, y de la presencia de poderes supranacionales que controlan en mayor o en menor medida su dinámica.

El capitalismo en el Perú se desenvuelve bajo el influjo del capital extranjero, instaurando desde fines del xix la economía de “enclave” articulada a una economía y sociedad proveniente de la feudalidad colonial. La agricultura de exportación, la minería y el petróleo eran las actividades principales controladas por el capital externo. Al interior, el mantenimiento de un orden terrateniente feudal con el dominio sobre el campesinado en una relación de dominio–resistencia.

Sin embargo, desde 1950 se verifica la tendencia a una mayor participación del Estado en la actividad económica y el fomento de una industrialización, vía sustitución de importaciones, con un alto proteccionismo en el mercado interno a inicios de 1960. El desarrollo se identifica, pues, con el proceso de industrialización; dicha política, que es llevada adelante por los países indus-trializados o desarrollados, es asumida dogmáticamente por nuestros países. Así, a partir de la reconstrucción de las naciones después de la segunda guerra mundial, se hace necesario impulsar reformas estructurales, estatizando el sector industrial y bancario, así como el impulso de reformas agrarias en el campo vía cooperativas o inversión estatal; todo esto por la preocupación por superar las graves contradicciones provenientes de la crisis de dominación del periodo oligárquico y la crisis de feudalidad aunada a levantamientos campesinos, con experiencias guerrilleras que cuestionaban en su base al poder oligárquico.

Sirva de ejemplo el análisis de la categoría “reformas estructurales” auspiciado por los organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. En las décadas del 50 y 60 las reformas estructurales están identificadas con la intervención del Estado en las reformas agrarias, industriales y financieras. En cambio, en la década del noventa, el mismo concepto significa el retiro del Estado de la intervención directa en la economía a través de la privatización de las empresas públicas. Como se observa son estas las condiciones que hacen necesaria la intervención del Estado en la economía y la política (Ver: Fitzgerald: 1981, Thorp Rosemary–Bertram Geoffrey: 1985, Cotler: 1978, Gonzáles Gomez, Andrés: 1985).

En 1968 se instaura el denominado Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada. En opinión del peruanista francés François Borricoud, nace la “revolución conservadora”, autoritaria, vertical, de “reformas de arriba hacia abajo”, para superar un periodo crítico, de descomposición social, de crisis de dominación oli-gárquica y protesta popular. En lo económico era claro y eviden- te una desaceleración de la inversión privada y del crecimiento de la economía basada en la exportación. La crisis de la balanza de pagos, la dura devaluación del 68, el creciente déficit fiscal, los negociados y corrupción de los grupos en el poder explican la coyuntura política para la instauración del gobierno militar.

Un papel muy importante en la formación ideológica de los dirigentes civiles y militares en el nuevo gobierno estuvo constituida por la creciente influencia de las “corrientes cepalinas” y el pensamiento social cristiano, que sirven de soportes teóricos para el nuevo papel del Estado. Con el pensamiento de la CEPAL se justificaba teóricamente la intervención del Estado en la economía, haciendo del mismo un agente enérgico en el proceso del desarrollo. Se pone en marcha, así, las llamadas “reformas estructurales de la industria, agro, finanzas, administración pública”, etc.

Desde otra perspectiva, las ideas cristianas y el social-progresismo cumplieron un importante papel en el proceso que justificó al gobierno militar (Veáse Cotler: 1978, p. 341; Bravo Bresani: 1975, p. 253). Con la influencia del socialcristianismo se justificaría en parte la reforma de la empresa, la participación de los trabajadores en las utilidades de las mismas y la comunidad industrial.

Este crecimiento estaba justificado por una lógica que Álvarez Rodrich explica positivamente: “La lógica de la expansión era que a través de la gestión empresarial directa, el Estado se convertiría en el agente más dinámico de la economía con los objetivos de controlar ciertos sectores estratégicos, evitar la influencia negativa de la inversión extranjera, generar excedentes aplicables al desarrollo del país y redistribuir la propiedad y el ingreso” (Álvarez Rodrich: 1991, p. 19).

Antes de 1968 existían en el Perú entre 18 y 40 empresas estatales cuyas actividades representaban entre el 1 y 6 por ciento del PBI, el 8 por ciento del patrimonio empresarial manufacturero y el 1 por ciento del patrimonio minero. Después de 1968 se constata un aumento cualitativo y cuantitativo en la intervención del Estado, por las razones anteriormente mencionadas. En 1977 las Empresas estatales sumaban alrededor de 174. La importancia eco-nómica de la actividad empresarial del Estado según Fitzgerald era gravitante. A ello habría que agregar los efectos en el empleo: en su mejor momento más de 284,000 trabajadores (Véase Gonzáles de Olarte: 1991, p. 19).

Según CONADE, en 1989 existían 186 empresas estatales: 135 no financieras, de las cuales 17 están en proceso de liquidación y 13 no operaban. A ello habría que agregar 51 financieras. Según estimaciones del Banco Mundial el valor en libros de las empresas estatales no financieras era de US$ 5,500 millones de dólares.

Nuevas reformas estructurales

Con el primer gobierno del prófugo Alberto Fujimori se impulsa frontalmente el proceso de reformas estructurales para “liberar a la economía” de la intervención estatal. Cabe resaltar que esta nueva liberalización de la economía empieza a fines de la década de los 70 con el gobierno militar de Francisco Morales Bermúdez que trajo como consecuencia grandes movilizaciones sociales debido a los despidos masivos y por la reducción de sueldos y salarios; todo ello generó el camino para retomar la senda democrática que el país perdió en 1968.

Durante 1980, la apertura de los mercados continuó, pero aún el Estado mantenía la propiedad de la gran mayoría de empresas en las diversas ramas de la economía. Sin embargo, la participación privada en las empresas públicas crece. La libre importación agudiza la balanza de pagos, generando recesión en el país y dolarizando la economía.

Como respuesta a estos resultados, el gobierno de Alan García “retoma” un esquema hetorodoxo, con indiscriminadas políticas de subsidios, que permitieron en los dos primeros años de gobierno un crecimiento espectacular de la economía con tasas del 7 por ciento; se elevó el consumo popular, pero los límites impuestos por el pago de la deuda externa y el agotamiento de divisas, más el enfrentamiento político con la “derecha económica” y el terrorismo limitaron la gobernabilidad. A ello habría que agregar la violencia política terrorista desarrollada desde inicios de los ochenta que cuestionaba en su base la naturaleza del Estado.

Es posible afirmar entonces que el proceso de “liberalización” puesto en práctica por el gobierno de Fujimori pone el toque final a un largo proceso. Las tendencias en el plano de la economía se han distinguido por la destrucción o desmantelamiento de la base productiva material de la estructura económica, una disminución del gasto social principalmente en educación y salud, una mayor concentración del ingreso en pocas manos, la caída de la inversión productiva, la fuga de capitales, los niveles pavorosos de subempleo y desempleo, la flexibilización de la fuerza de trabajo, etc.

Al margen de las diferencias políticas entre los regímenes de la Junta Militar de Gobierno (1968-1980), el segundo periodo belaundista (1980-1985), y en particular la crisis económica del periodo 1987-1990, permitieron con mayor fuerza la tendencia económica hacia una mayor concentración y centralización de la producción, del capital y del ingreso a través de la presencia de grupos de poder empresariales con clara estructura oligopólica.

El régimen de Fujimori no cambió la cara de esta dinámica, por el contrario, se consolidó más esta tendencia, con las ventas de las empresas públicas en forma subvaluada sin estrategia de largo plazo y con los beneficios más seductores que el capital privado (principalmente extranjero) haya tenido en toda la historia republicana.

Prueba de este proceso lo evidencia la desigual distribución funcional del ingreso favorable al capital en detrimento de los asalariados. Sin embargo, esta mayor concentración y centralización del capital no se plasmó en una creciente inversión productiva sino en el fenómeno reconocido como la “fuga de capitales” a través del pago de la deuda externa, especulación, etc. Hoy, continúan las transferencias al exterior de los beneficios que obtiene el gran capital; hay, pues, débil “valor de retorno”, entendiendo por el mismo los impuestos realmente pagados, las compras a la industria local y los sueldos y salarios desembolsados, que significan las inversiones en minería, petróleo, telecomunicaciones y electricidad. Ello, dicho sea de paso, representa el grueso de la inversión en la economía producto de la liberalización.

Así como ayer, la fuga de capitales era un problema de gran trascendencia y repercusión, por que dichos flujos representaban una postergación más a la capitalización necesaria del país, ahora los beneficios tributarios y el escaso “valor de retorno” de las inversiones privadas del capital extranjero representan la radiografía de cómo se ha venido “negociando” con el capital privado particularmente transnacional. En la práctica, la iniciativa privada lejos de crear riqueza en beneficio del conjunto del país, ha maximizado sus beneficios con el aval y apoyo del Estado, en detrimento del crecimiento y desarrollo del país, que tiene que soportar un mayor incremento de la deuda externa y es incapaz de enfrentar o amortiguar la creciente pobreza que agobia a más del 50% de peruanos.

Supuestamente, el proceso de liberalización de la economía y en particular el proceso de privatización de las empresas públicas debían servir de estímulo “carnada” para fomentar la repatriación de dichos capitales. Por lo menos este era el planteamiento del FMI y del BM que al respecto se mostraban más radicales que algunos voceros del gobierno de ese entonces.

La privatización

Con el gobierno corrupto de Alberto Fujimori y compañía, formalmente el proceso de privatización de la actividad empresarial del Estado se constituye en una de las reformas más importantes en el marco del fomento de la libre competencia, desregulación económica y redimensionamiento del papel del Estado. 

Dada la evidencia empírica, el proceso de privatización permitió “retomar” al sector privado la iniciativa productiva, pero no constituyó el eje para lograr el despegue económico que tanto se había publicitado. Este proceso ha demostrado que la llamada “moderna y dinámica economía de mercado” que el país debía de experimentar con crecimiento sostenido, quedó como una “promesa incumplida” más. ¿Qué es lo que ocurrió realmente? ¿Por qué después de 10 años de reformas estructurales la persistencia del actual gobierno por continuar con las privatizaciones? Si no se lograron buenos resultados en generación de empleo, reducción de la pobreza y la reactivación de la economía en general ¿por qué insistir en la misma receta? ¿Por qué continuar con la misma línea política del régimen anterior en materia económica después de los resultados que esta política ha generado?

No se incluye la operación del 14 de junio de 2002 por Egasa y Egesur, por el monto de US$ 167 millones, la cual quedó suspendida.
** Incluye varios sectores o actividad económica, entre ellos Ganadería y Saneamiento. 

FUENTE: COPRI: Reporte del Proceso / Memoria Anual 2001 del BCRP. 
Diario Gestión (11 de junio del 2002, pág. 20).Los planteamientos de que el fujimorismo era perverso en materia de respeto a los derechos humanos, corrupción, negación de libertades, pero que “debiera reconocerse” las buenas obras (en el plano de la economía), son fundamentos que el actual gobierno asumía hasta antes de los sucesos de Arequipa. El ejemplo claro es la forma cómo se ha continuado con el proceso de privatización, durante el régimen de transición y el primer año de gobierno del presidente Alejandro Toledo, sin realizar el balance necesario, sin estrategia y manteniendo el mismo equipo de técnicos y tecnócratas que malbarataron los activos del Estado.

Sobre las discutidas y cuestionadas reformas estructurales, la Comisión Investigadora de Delitos Económicos y Financieros del Congreso de la República, planteaba que: 

[En] la base de este polémico asunto está la visión del rol o papel del Estado en una economía como la peruana. El nuestro es un país con amplia mayoría de su población bajo el umbral de la pobreza, con serios problemas derivados de una crónica debilidad institucional y de la falta de transparencia en la gestión pública, afectado por una extendida corrupción en las esferas pública y privada, y con una economía bastante alejada de una sana economía social de mercado, realmente competitiva, y más cercana al manejo oligopólico y monopólico. ¿Puede, en una economía y una sociedad así, mantener el Estado un papel meramente promotor y subsidiario en la economía, o debe tener —además— un papel de regulador frente a las distorsiones del mercado oligo-pólico, un papel de garante del acceso a servicios básicos a los sectores mayoritarios afectados por la pobreza, un rol de planificación concertada del desarrollo nacional y regional, una función de redistribución de la riqueza generada vía un sistema tributario que grave más a los que más ganan? Éste es el debate de fondo en la concepción de una economía social de mercado. Y claro, en este marco se debate sobre las privatizaciones...

La ausencia de un plan estratégico a largo plazo en función de los intereses del país y la población peruana, aunados al carácter rentista y mafioso de los responsables de los diversos procesos de privatización, generaron el mayor traslado de riqueza del país a manos del capital transnacional. Los organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, tenían directivas que se basaban en políticas liberales cuya doctrina afirmaba que el mejor asignador de recursos era el mercado. Pero estas directivas dieron como resultado diez años de fracaso para muchos países, incluido el nuestro, donde se aplicó la misma receta sin una estrategia nacional de desarrollo.

Decimos que ha resultado un fracaso porque las cifras macroeconómicas positivas en materia de estabilización que el gobierno anterior mostraba estaban plagadas de irregularidades, de maquillajes de números como la estimación del PBI y las tasas reales de crecimiento económico. Estadísticas que faltan a la verdad o, en todo caso, no muestran la contraparte de una reducción de la inflación, de la reinserción al sistema financiero, reducción del gasto fiscal, incremento de las inversiones, elevación de la tasa de interés, crecimiento de las tasas del PBI, etc. La reducción de la tasa de inflación ha ido de la mano con la reducción de los salarios, arribo de productos a precios dumping, atraso cambiario; igualmente, la reinserción al sistema financiero internacional incrementó la deuda externa pública y privada de US$ 21,455 millones de dólares en 1990 a 28,150 millones de dólares en el 2000 a pesar de las puntuales transferencias realizadas. 

Así mismo, el incremento de las inversiones y de la tasa de crecimiento del PBI (en los primeros 5 años de gobierno de Fujimori) llevó a un mayor déficit de la balanza comercial, con incremento de las importaciones en alimentos y bienes de capital, principalmente. Además, el deterioro de los términos de intercambio se ha agudizado, a tal punto que los propios responsables de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo vienen denunciando que el precio de los metales que exportan —estimados a las cotizaciones de la década de 1950, es decir, al poder de compra de dicho año— son en la actualidad una fracción de su valor. Y si analizamos el PBI en términos reales se ha retrocedido a tasas de hace 30 años.

Aún más, si evaluamos los indicadores de las tarifas de servicios públicos, éstas se han incrementado entre 4 y 10 veces su valor en comparación a las tarifas vigentes antes de la privatización. Debe sumarse a todo esto los índices de desempleo y subempleo, nivel de pobreza y extrema pobreza, reducción del gasto público en educación, salud y vivienda, pero con un mayor incremento en defensa, compra de armas, pago de servicios de la deuda. Esto es lo que se observa como consecuencia de las políticas liberales o también, por así decirlo, éste es el resultado de la “iniciativa privada en la economía” con un Estado débil corroído por la corrupción.

Porque la cuestión de fondo no es la llegada de capitales externos para reactivar la economía o modernizar el país, el punto de discusión es cómo logramos la capitalización interna del país que logre el desarrollo y por ende el crecimiento sostenido de la economía interna, en un círculo virtuoso de crecimiento económico con redistribución social.

Sin lugar a dudas, el dogma de que el mercado es el mejor asig-nador de recursos ha sido desenmascarado por la experiencia internacional de países que asumieron las reformas estructurales tanto en América Latina, África, Asia y la misma Europa. Lo cierto y evidente es que el mercado no camina solo, menos aún cuando los mercados asumen comportamientos imperfectos por la mayor concentración de capitales en el mundo; de esta manera la intervención del Estado en la economía depende de las condiciones específicas de cada realidad, de cada país y del desarrollo mismo de cada Estado en cuanto a su capacidad y representatividad.

En tal sentido resulta explicable cómo en el proceso de priva-tización de las empresas públicas, empresas estatales de terceros países como la Corporación Shougang, de propiedad del Estado de China Popular, adquirieron activos públicos del Estado peruano; o veamos sino el caso de Telefónica Internacional, Endesa y de Repsol, empresas españolas, que en su origen tuvieron una fuerte participación estatal, y en cuyo proceso de internacionalización adquirieron empresas en nuestro país. O la reciente participación de Interconexión Eléctrica (ISA) de Colombia, con mayoritaria participación accionaria del Estado y su intervención en la compra de la transmisión eléctrica del Perú, a través de Etecen y Etesur.

Consideramos que para asumir una correcta reforma del Estado deben replantearse las políticas que hasta la fecha han venido aplicándose, debe definirse el papel del Estado en el actual contexto de cambios acelerados de la economía mundial que se caracteriza por el dominio de las grandes empresas transnacionales y donde hasta la fecha nos hemos enfrentado a una modernización que niega los valores de la modernidad.

Lecciones del pasado

La privatización sería positiva en la medida que los montos comprometidos por la inversión privada permitieran un mayor crecimiento económico, progreso tecnológico, aumento del empleo, satisfaciendo en última instancia al consumidor, y que la mayor eficiencia y productividad alcanzada en las empresas privatizadas sea trasladada al usuario, en tanto calidad de los bienes y servicios y de precios, con ganancias razonables. 

El efecto positivo de las crecientes inversiones dependería, a nuestro entender, del “valor de retorno”, es decir, de los niveles de reinversión del “excedente generado”, de la capitalización de la economía peruana, que según la información disponible, está básicamente centrada en el sector minero, energético y comunicaciones.

Otra variable importante a considerar es la satisfacción de los consumidores. Es evidente, si se realiza un ejercicio estadístico tomando en consideración como periodo de inicio el año 1992, que el precio de la energía, de los combustibles, gas licuado, teléfonos, electricidad, etc., se han elevado por encima de la inflación acumulada. En verdad, son finalmente los consumidores quienes han financiado el crecimiento y expansión de los servicios públicos en la economía peruana; es por ello el creciente malestar de las diversas organizaciones de defensa de los consumidores, de los frentes regionales y de la mayoría de la población. Esto explica la fuerte oposición del pueblo arequipeño a la transferencia de las empresas de generación eléctrica Egasa y Egesur en el primer semestre del 2002. Pues se identifica la privatización eléctrica con alza indiscriminada de tarifas.

En tal sentido, para una evaluación necesaria del proceso de privatización, los colegios profesionales, los representantes del gobierno, los municipios, los trabajadores organizados, los científicos sociales y la opinión pública deben preguntarse: ¿Qué cambios han debido ocurrir a inicios de los 90 para que se acepte ahora como normal y necesario que se transfieran la totalidad de empresas estatales al sector privado? ¿Acaso no es cierto que en las décadas 50-60 los organismos multilaterales (FMI-BM) auspiciaban la intervención del Estado en la economía, como parte de la receta keynesiana? ¿Es la empresa estatal per se ineficiente como asignadora de recursos, cuando por decisión política se la obliga a subsidiar? ¿Qué papel juega el entorno institucional en la situación de las empresas del Estado? ¿Es correcta la política de vender los activos públicos que aún están pendientes a como dé lugar en un mercado reducido y empobrecido como el existente hoy en el Perú? ¿Es conveniente para el interés social que el actual gobierno venda lo que resta del conjunto empresarial del Estado? ¿Es conveniente para la sociedad que recursos escasos y no renovables de alta rentabilidad como el petróleo y la energía estén bajo el control absoluto del capital privado? ¿Qué hacer con los recursos obtenidos por la privatización, sabiendo cómo se han manejado dichos recursos durante el gobierno del prófugo Fujimori? ¿Cómo invertir realmente los fondos de la privatización en el gasto social y no convertirlos en gasto para el clientelaje político? ¿Cómo regular los “monopolios naturales” como la energía, telefonía, etc.? ¿Seguiremos esperanzados en megaproyectos para ver si el PBI crece o no? ¿Por qué no se ha considerado las propias recomendaciones del Banco Mundial sobre el proceso de privatización para que éste no sea una fuente para cubrir déficit fiscales, ni que se vendan a plazos los activos públicos y mucho menos con papeles de deuda, entre otras recomendaciones?

Lamentablemente para los intereses del país y de la población peruana, la década de los noventa ha sido otra década perdida, pues las reformas del Estado impulsados con una aureola liberal han resultado negativas en la mayoría de los sectores y subsectores de la economía peruana. Y en lo referente al proceso de privatización al margen de las evaluaciones sectoriales, creemos que se ha perdido una oportunidad histórica de replantear las relaciones entre el Estado y el mercado, colocando en primer lugar los intereses nacionales y de los consumidores. Pues si bien era necesario transferir empresas públicas como las mineras, pesqueras, financieras, etc., en una estrategia nacional de desarrollo era de necesidad mantener un núcleo duro de empresas estatales (PetroPerú, Elec-troPerú, Enapu, etc.) con un fuerte nivel de acumulación, es decir, privilegiar la función de ahorro-inversión en el país, como ha sido el caso chileno.

Cada vez más la evidencia empírica nos muestra que los argumentos que se utilizaron para privatizar las empresas públicas fueron una falacia, como el de la ineficiencia de la gestión estatal, pues los saldos positivos de las operaciones de empresas como PetroPerú, ElectroPerú, Sedapal, constituyen la prueba de cómo se estuvo generando excedentes reales y ahorros positivos al Estado.

Hoy, debemos enfrentar la coyuntura económica y política del país, rebatiendo los argumentos del corrupto régimen pasado para retomar con las reformas estructurales desde una perspectiva nacional y realizar el balance necesario del proceso en todas las actividades, para sacar las lecciones y no confundir que la necesidad de capitales en la economía peruana no debe ser excusa para someternos a los intereses externos y desindustrializar el país en nombre de recetas que los países del primer mundo no cumplen ni aplican.

Es necesario, pues, un replanteamiento del modelo económico, un nuevo tratamiento de la inversión privada que permita la llegada de los capitales necesarios pero con transparencia, sin negociaciones oscuras como las del fujimorismo, es decir, con decisión política que permita un verdadero desarrollo sostenido del país.

Lamentablemente, se conserva aún la misma estructura de la política económica de preferencias y beneficios tributarios a los grupos de poder económico y empresas transnacionales a la cabeza y a la acumulación vía capitales externos. Ello explica, en gran parte, el creciente déficit fiscal causado por las elusiones y beneficios tributarios sectoriales.

Al mismo tiempo, se profundiza cada vez más la transna-cionalización y el carácter extractivo de nuestra economía, dependiente de los mercados externos, como viene ocurriendo con la llamada “crisis de los metales”. Ello se puede observar en el crecimiento económico del primer semestre del 2002 liderado por los sectores extractivos, pesquería, minería y en menor medida de la construcción.

Uso de papeles de deuda externa

Un ejemplo de la especulación y usura como pautas de comportamiento de los principales grupos financieros está relacionado con la privatización de la actividad empresarial del Estado y el uso de títulos de deuda externa, a pesar de que las recomendaciones del Banco Mundial por evitar tales mecanismos, por las posibles colusiones e intereses privados en el uso de información privilegiada. Como se ha expuesto en el desarrollo de la investigación, el proceso privatizador ha significado también la transferencia de riqueza creada por títulos de deuda externa que fueron comprados a precios reducidos y que paulatinamente subieron de valor en los mercados secundarios de capitales. Es evidente que los más favorecidos fueron los grupos económicos que durante 1992 y 1993 estuvieron comprando los títulos de deuda externa peruana en los mercados secundarios (bolsa de valores) de los EE.UU. Lo curioso es que el precio de los papeles de deuda externa ha estado en permanente aumento. De una cotización de un 5 por ciento en 1989 pasaron a cotizarse a un 19 por ciento e incluso a más del 35 por ciento, y hacia 1994 bordeaban el 55%, dependiendo de la naturaleza de los acreedores y del tipo de deuda. Mas en el proceso de compra de las empresas públicas fueron reconocidos a la par, es decir, al 100 por ciento.

Según la prestigiosa revista The Peru Report, en su edición de junio de 1992, entre los compradores más importantes de papeles de la deuda externa destacaron los grupos Romero, Wiese, el Citibank, la empresa consultora Macroconsult, el Banker Trust (accionista del Banco de Comercio), el grupo Winter, el Banco Inter-andino (representante de los intereses mineros y petroleros), entre otros. Muchos de tales grupos empresariales mantuvieron estrechas relaciones o formaron parte de la telaraña de corrupción impuesta por el Dr. Montesinos en el gobierno del Sr. Fujimori.

Del monopolio estatal al monopolio privado

Es también evidente que estableciéndose en algunos sectores productivos, monopolios privados y “monopolios naturales” (energía, telefonía, etc.), que anteriormente eran de responsabilidad del Estado, resultaba de necesidad vital la regulación estatal sobre la determinación de las tarifas públicas. En todo caso bien vale la pena recordar lo que dijera el padre del liberalismo Adam Smith hace más de dos siglos:

Los intereses de quienes trafican en ciertos ramos del comercio o de las manufacturas, en algunos respectos, no sólo son diferentes, sino por completo opuestos al bien público.

En el caso de algunas privatizaciones se ha transitado de un monopolio estatal al monopolio o duopolio privado. Como lo sostuviese la reconocida estudiosa de la economía peruana, Dra. Rosemary Thorp: “... es muy posible que vendiendo empresas, el sector privado puede recrear el monopolio que antes estaba en manos del Estado. Vendiendo no se mejora la situación en términos de participación de la gente. Además, también hay que asegurar [el Estado] el control donde éste debe existir” (La República 28/6/92). Éste sería el caso de Telefónica del Perú S.A.A. y sucedería lo mismo de privatizarse Sedapal, la empresa responsable del abastecimiento del agua en Lima metropolitana.

Repensar el papel del Estado

La transferencia al sector privado de la actividad empresarial del Estado en la década de los 90 no ha generado cambios sustanciales en cuanto al problema de la distribución desigual del ingreso, reducción de la pobreza, generación de empleo, incremento del ahorro interno, superación de la dependencia comercial externa, mejor aprovechamiento de nuestros recursos naturales, eficiencia de la economía, entre otros. Por el contrario, dicho proceso de privatización ha consolidado la reprimarización de la economía, afirmando el dominio de las empresas transnacionales en diversas actividades, principalmente en telecomunicaciones, energía, petróleo y minería, y desindustrializando el país.

Es decir, el proceso de privatización ha constituido una transferencia de riqueza desde el Estado hacia los grandes capitales transnacionales, el pago de deuda externa, clientelismo fujimorista, corrupción sistemática, manteniendo el mismo patrón de acumulación del capital. Nunca se debe perder de vista que el capital privado transnacional viene a nuestro país con una estrategia corporativa de desarrollo empresarial. Ello no significa automática-mente ni mecánicamente el desarrollo del país ni el bienestar de la población. De allí la necesidad de plantear la intervención estatal en el mercado a través de la regulación.

Es una realidad que cada vez más las empresas transnacionales tienen mayor presencia y dominio en el mundo; sus inversiones superan largamente nuestras reservas internas, el valor bruto de nuestra producción y el monto de nuestra deuda externa. Por lo tanto ¿cuál es nuestra perspectiva como país en condiciones limitadas de capital (tanto financiero como humano)? ¿Cómo negociar con empresas que asumen una lógica de elevada concentración de capitales? ¿Cómo asumir un modelo económico de libre mercado, abriendo nuestras fronteras, cuando no se tienen instrumentos, ni instituciones, ni marcos reguladores frente a las imperfecciones del mercado, que garanticen la defensa de los consumidores?

Nuestro reto y desafío es la construcción de un Estado moderno superando el “Estado empírico”; sin ello no se puede esperar mejores condiciones para una capitalización interna, no se puede aspirar a mercados externos; en general, no se puede hablar de una estrategia de desarrollo.

La persistencia de continuar con las privatizaciones por parte de los actuales actores de la política del país, con la filosofía de cajero y pagador puntual del Ministerio de Economía y Finanzas, con el mismo pool de asesores, funcionarios y otros comprometidos con la política económica del fujimorismo, debe llevarnos a una férrea exigencia de corregir errores y replantear la política y tratamiento de la inversión privada, en particular del proceso de privatización. Es decir, se debe tener bien claro que el objetivo fundamental de la privatización no es hacer “caja”, para superar los desequilibrios fiscales ni mucho menos asumir el dogma liberal de privatizar a como dé lugar, “duela a quien le duela” en razón que las empresas públicas se venden una sola vez. Lamentablemente, en el presente no son más de 38 empresas públicas las que conforman la actividad empresarial del Estado administrados por el Fondo Nacional de Financiamiento del Estado (FONAFE). 

Recomendaciones del Banco Mundial

El Banco Mundial (BM) insistía en la necesidad de privatizar las empresas con mucho cuidado, pues reconocían que las empresas públicas se vendían por una sola vez y por ello debían buscarse mínimos consensos sociales. Así, el BM, diversos organismos y bancos de inversión plantearon en sus discursos la necesaria transparencia del proceso de transferencia de las empresas públicas; este proceso, paralelamente, debió tener un marco institucional estable, reforzado con un fuerte marco regulador en referencia a las empresas de servicios públicos.

Cabe mencionar que las recomendaciones de la banca de inversión respondieron o fueron funcionales a los intereses del capital transnacional; para superar el estancamiento de la economía y el crecimiento del déficit fiscal se centró en continuar con las reformas estructurales, premisa que no se concatenó con lo expresado por los directivos del Banco Mundial sobre las reformas: “que por ningún motivo debiera servir [el capital obtenido] para cubrir los crónicos déficit fiscales, ni mucho menos debiera ser gastado en la compra de armamentos”, tal como sucedió con el régimen anterior.

La necesaria independencia del FMI

Joseph Stiglitz, premio Nóbel de Economía y el N.º 2 del Banco Mundial en 1997, responsabilizaba al Fondo Monetario Internacional (FMI) de causar desempleo, analfabetismo y hambre, y explica que las recetas del FMI no sirven para reconstruir países en crisis como Argentina y Brasil.
Stiglitz señala que los países pueden tomar un rumbo independiente a lo planteado por el FMI:

Caso Malasia.– En plena crisis le dijo al FMI que no quería su ayuda y que harían totalmente lo contrario a las recomendaciones del organismo financiero internacional respecto a los controles de capital, política fiscal y de gasto y, además, mantuvieron bajas las tasas de interés. El resultado fue una recuperación rápida y hoy se encuentra en mejor posición, a pesar de que la historia de Malasia en materia de derechos humanos no es la mejor; existe también un enorme interés de inversión externa.

Caso Rusia.– Después de una buena negociación con el FMI obtuvo un préstamo para pagar a las instituciones financieras internacionales con la condición de que no devaluara su moneda; pero, Rusia devaluó. Sin embargo, el cumplimiento de la mayor parte de las recetas del FMI ha llevado a Rusia a una situación caótica y de crisis económica sin precedentes en su historia.
 
Caso China.– Siguió un rumbo totalmente diferente, con controles de capital, sin privatizar rápido, “hizo todo a su modo”. Hoy obtiene más inversión extranjera directa que ningún otro país en el mundo, excepto EE.UU. Y las empresas públicas explican solamente un tercio de la Producción Nacional Bruta (PNB). China es un caso inédito en la historia mundial, con tasas anuales de crecimiento mayores al 9% durante más de una década.
 
La India también siguió un rumbo similar, no abrió su mercado de capitales ni siguió las recetas del FMI y es uno de los países con crecimiento sostenido.

• Los préstamos del FMI, condicionados por las recetas de este organismo, servirán para pagar al propio FMI, al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Mundial:

El dinero externo oficial no ayuda a las empresas a producir más, aspecto que es necesario para salir de la crisis; se tiene que producir bienes y exportarlos. “El dinero tiene que ir a las empresas para financiar su producción, pero el dinero del FMI no va a las empresas [...] Lo que conviene es el dinero del Banco de Desarrollo, se necesita que el dinero financie la actividad crediticia para poner en marcha los bancos [...] no se necesita dinero que entra y sale del país”.

• Se puede producir con créditos a la exportación. Es el caso de Méjico; lo que restableció la economía fue el comercio y el dinero que fue a financiar las exportaciones, obtenidas de empresas estadounidenses.

• El capitalismo mundial está en una nueva fase. Debe haber un nuevo papel de los gobiernos y de los mercados. Ahora estamos empezando a darnos cuenta de algunos de los excesos de los 90 y estamos pagando el precio. Con suerte podremos adoptar una perspectiva más equilibrada, que reconozca cuál debe ser el papel de los gobiernos y el de los mercados. En este sentido, habrá que dejar una regulación opresiva y rediseñarla para mejorar los mercados.

• Se debe evitar el conflicto de intereses y la influencia de fuerzas poderosas en la toma de decisiones de política económica. Para evitar el conflicto de intereses, si alguien trabajó en una institución pública no puede hacerlo en una privada hasta que no hayan pasado cinco años. Pero, el FMI no está suficientemente atento, ni a la apariencia ni a la realidad, a estos conflictos de intereses. Además, es importante comprender que la comunidad financiera no es un bloque homogéneo. Existen fuerzas que se benefician, se hacen oír mucho más que la gran mayoría que se perjudica. En esto la prensa tiene un papel fundamental. Es importante que la gente sepa lo que pasa. Hay que tratar de movilizar un espectro amplio de opinión pública porque una vez que se movilice puede llegar a cambiar las cosas considerablemente.

Propuestas

Se trata pues de crear riqueza y esta es una responsabilidad principalmente privada, no importando si los capitales son nacionales o transnacionales. El papel histórico del capitalismo es crear riqueza, asumir riesgos e innovar, como diría Schumpeter, el gran economista austriaco. Además, es responsabilidad del Estado la redistribución de la riqueza para capitalizar en un sentido amplio el país, a través del desarrollo del capital humano, el capital tecnológico y de los recursos naturales. Ello sólo se logrará cuando exista una eficiente recaudación tributaria para satisfacer las crecientes necesidades sociales, en particular de educación, salud, seguridad e infraestructura.

No se puede construir un país moderno si no superamos la fractura social que señalaba el ilustre historiador tacneño Jorge Basadre, entre el “Perú formal” y el “Perú real”, entre el país de las varias constituciones —una mejor que otra en el papel, y sancionando leyes que siguiendo el mandato colonial “Se acatan pero no se cumplen”. No puede existir un país moderno con un “Estado empírico”, ineficaz, corrupto, que se caracteriza por la puesta en práctica de las políticas pendulares según los gobiernos de turno, que desde un extremo liberal transitan al estatismo y al populismo irresponsable. Superar ello supone arribar a consensos mínimos, a acuerdos nacionales, a diálogos permanentes entre el capital y el trabajo. Ello es la base para lograr la estabilidad política que es una condición sine quo non para generar confianza y estabilidad.

Es necesario, en ese sentido, establecer y diferenciar las políticas de Estado de las políticas de gobierno. Necesitamos repensar el Perú, con un proyecto nacional de desarrollo que integre el corto, mediano y largo plazo, que no se contradice de manera alguna con el actual proceso de globalización de la economía mundial. En un válido ejercicio de abstracción, la participación del Perú en el comercio exterior, sumando las exportaciones e importaciones, repre-sentan a lo mucho el 0,01 % del comercio mundial; de allí el imperativo de una integración del proceso de globalización con una identidad nacional que maximice nuestras potencialidades productivas. 

Es responsabilidad de todos, políticos, empresarios, iglesia, trabajadores, campesinos, es decir, de la sociedad civil, el superar el Estado empírico, ese Estado Republicano que desde su surgimiento tuvo la necesidad de endeudarse externa e internamente. Debemos superar y dejar atrás la existencia de un Estado y sociedad donde la “corrupción resultaba un axioma que no merecería una demostración”, como señalara ya el historiador de la República.

Alternativas para la continuidad del proceso de privatización en su fase terminal

La asimétrica distribución del ingreso, que nos asemeja a un país africano, más la particular geografía de nuestro país, hace imperativa la acción del Estado en la economía a través de la regulación de los precios básicos y de políticas selectivas de subsidios hacia los más pobres, como ocurre en todo país moderno. Se debe aclarar que la regulación no debe entenderse como intervensionismo estatal directo en las empresas privadas. La regulación en el siglo xxi significa el cumplimiento de las leyes de la competencia imperfecta del mercado, la protección contra los abusos y posiciones dominantes ante el consumidor; ello debe exigir la necesaria transparencia sobre la estructura de costos y precios, además de limitar las ganancias excesivas.

En el aspecto conceptual:

1. La privatización tiene que ser entendida como una necesaria reforma estructural que permita replantear las nuevas relaciones entre el Estado y el mercado, en el marco de una modernidad democrática, no excluyente, que tenga como objetivo supremo el bienestar de los peruanos y, por lo tanto, pueda servir para redefinir el nuevo papel del Estado en la economía, como agente promotor y regulador. Ello supone y exige un “proyecto nacional” para alcanzar el desarrollo. En tal sentido, el ejemplo chileno es ilustrativo, pues en el país del sur el cobre y el petróleo tienen una presencia enérgica del Estado a través de las empresas Codelco y ENAP. En el caso de los hidrocarburos Colombia, Ecuador, Brasil, Venezuela, Méjico tienen poderosas empresas petroleras que se constituyen en enérgicas fuentes de acumulación interna, es decir, de ahorro nacional.

2. Es una ilusión teórica el suponer que la privatización y la mayor eficiencia privada hará posible la vigencia del “libre mercado”. Ello no existe más que en los libros de texto de economía o en un ámbito reducido de acción. Igualmente, resulta refutable toda posición estatista en la economía, pues la evidencia histórica reciente nos ha mostrado el fracaso de los monopolios de Estado, del socialismo de la Europa oriental y de Cuba, y, en general, de las economías dirigidas. Entonces, de lo que se trata es de tener una “economía mixta”, como diría el viejo Paul Samuelson, con relaciones equilibradas entre el mercado y el Estado, de allí la importancia de la teoría de la regulación.

3. El proceso de privatización debería formar parte de una estrategia cohesionada para estimular la inversión privada. En tal sentido, en el pasado se privilegió —al amparo del DL 674— la venta o subasta de acciones y la concesión como una de las formas de transferencia al sector privado; se dejó de lado, pues, otras formas de participación privada como son: el accionariado popular, los contratos de gerencia, las asociaciones estratégicas o joint ventures. Sirva el ejemplo boliviano donde la privatización se denominó capitalización por medio de la cual las empresas privadas pagaban por un valor del 100 por ciento de las empresas; sin embargo, sólo se les transfería el 51% de las acciones, pasando el restante 49% a manos de los bolivianos de la tercera edad (los jubilados que, dueños de las acciones, percibían un dividendo que se sumaba a sus magras pensiones).

4. Se debe repensar la naturaleza de las reformas estructurales y las políticas de estabilización y ajuste estructural para países como el nuestro impartidas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial porque de acuerdo a la experiencia del proceso de reformas en la década pasada la aplicación de estas políticas ha sido una exigencia por parte de los organismos multilaterales. En tal sentido, la revi-talización del Estado promotor y planificador exige y supone la formación de cuadros especializados de alto nivel que puedan negociar estratégicamente con los representantes de los organismos multilaterales. Es la experiencia de países como Méjico, Brasil, Colombia o Chile que sencillamente plantean alternativas diferentes a las recomen-daciones del BM o del FMI, por no mencionar a la China, India o Polonia.

5. Urge analizar el proceso de las privatizaciones desde una mayor perspectiva histórica y teórica, sin fundamentalismos ni verdades a medias que confundan a la opinión pública, con la mayor transparencia en la información económica-financiera. Lo central desde nuestra perspectiva es preguntarnos si es que necesitamos un Proyecto Nacional para alcanzar el desarrollo económico, o éste es el resultado de las fuerzas del mercado, que en última instancia está controlado, no sin contradicciones, por las empresas transnacio-nales. Los países que se han insertado en la economía global exitosamente son aquellos que han tenido una vocación nacional de desarrollo y han planificado estratégicamente el mismo. 

6. Las privatizaciones deben responder a la naturaleza de las condiciones sociales y políticas que hoy enfrenta nuestra sociedad, es decir, tomando en cuenta el grado de desigualdades económicas, regionales y sociales que caracteriza a nuestro país, sobre todo con el nuevo panorama de los gobiernos regionales. Por ello, será necesario preguntarse: ¿cuál será el papel de las pocas empresas estatales que restan frente a los nuevos gobiernos regionales?

7. Se debe revisar la metodología de valorización de las empresas estatales en cuanto a la estimación de los precios base, que castigan disminuyendo arbitrariamente el “valor económico” de las empresas. La metodología de proyectar los ingresos y utilidades en un horizonte de diez años para luego traerlos a un cuestionado “valor presente”, con una tasa de descuento (interés), resulta una metodología tradicional. Ello depende en alto grado de factores subjetivos como la estimación del llamado “riesgo país”, que es manejado interesadamente por las consultoras privadas y los bancos de inversión, quienes perciben comisiones de éxito por la venta de las empresas estatales.

En el aspecto político:

1. Es importante recoger la experiencia internacional de quienes asumieron el proceso de reformas desde una perspectiva de proyecto nacional negociando con el capital privado transnacional; pero, sin someterse a las directivas de los organismos financieros internacionales. Incluso, se deben asumir recomendaciones que de las propias canteras del Banco Mundial se plantearon sobre el proceso; claro está que estas recomendaciones se deben tomar en cuenta siempre y cuando sean coherentes con las condiciones específicas en que nos encontramos como país.

2. La imposición de manera dogmática y sectaria el modelo privatizador elaborado por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo debe ser desechada; en este sentido deben suspen-derse temporalmente las privatizaciones pendientes hasta la fecha y hacer realidad el necesario balance del proceso de privatización sector por sector, convocando a los profesionales y científicos especializados en el tema, fortaleciendo las investigaciones que se vienen realizando en el Congreso de la República y los aportes de todas las instituciones privadas y públicas interesadas. 

3. Deberá existir la mayor transparencia en el proceso antes y después de la transferencia al sector privado, pues la privatización tiene que contar con el apoyo de los usuarios, de la opinión pública. El punto de principio debe ser que las privatizaciones no terminan con la transferencia al sector privado, debe haber una supervisión de los compromisos de inversión, aporte de tecnología y comportamiento en el mercado y fijación de los precios de bienes y servicios.

4. Gran parte de los responsables del proceso de reformas estructurales en la década anterior son viejos conocidos por su venalidad, conflicto de intereses, manejo de información privilegiada, etc. Muchos de ellos tienen cargos de confianza en este régimen y están ahora identificados con la “privatización con rostro humano” en los organismos Proinversión-COPRI, y también en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Ministerio de Energía y Minas (MEM). Ello constituye un grave problema para la credibilidad de las ventajas de la privatización con relación a la opinión pública. El mismo concepto o categoría económica que engloba la privatización está devaluado en nuestro país, de allí la necesidad de repensar el proceso. Ello es urgente y necesario en función de los nuevos gobiernos regionales. 

5. Una genuina regulación de parte de los organismos reguladores de los servicios públicos supone, al margen de los necesarios recursos económicos para su funcionamiento, en primer lugar, la autonomía de las organizaciones del poder político para evitar la manipulación y el clientelismo, una legitimidad por la solvencia profesional y ética de sus miembros y, sobre todo, por la necesaria representatividad de los interesados: los consumidores que hoy brillan por su ausencia.