Privatización en el Perú

Aproximación a un balance crítico*

¿Qué cambios han debido ocurrir para que se acepte como normal y necesario la transferencia total de las empresas estatales al sector privado? ¿Acaso no es cierto que en las décadas del 50-60 los organismos multilaterales (FMI-BM) no auspiciaban la intervención del Estado en la economía, como parte de la receta keynesiana? ¿Es la empresa estatal per se ineficiente como asignadora de recursos? ¿Qué papel juega el entorno institucional en la situación de las empresas del Estado? ¿Es correcta la política de vender a como dé lugar en un mercado deprimido como el existente hoy en el Perú? ¿Es conveniente para el interés social que el actual gobierno venda todo el conjunto empresarial del Estado? ¿Es saludable para la sociedad que recursos escasos y no renovables de alta rentabilidad como el petróleo, las minas y la energía estén bajo el control absoluto del capital privado? ¿Qué hacer con los recursos obtenidos por la privatización? ¿Se están invirtiendo realmente los fondos de la privatización en el gasto social? ¿Acaso la experiencia de la Internacional Petroleum Company y la presencia de la Cerro de Pasco Corporation no han dejado dolorosas enseñanzas?

Interesa, en primer lugar, reconocer si el actual proceso de privatización de la actividad empresarial del Estado es una exigencia, entiéndase “condicionalidad” de los organismos multilaterales para la reinserción financiera del Perú al sistema financiero internacional. O por el contrario debiera ser entendido como necesaria reforma estructural que permita replantear las nuevas relaciones entre el Estado y el mercado y, por lo tanto, pueda servir para redefinir el nuevo papel de un Estado representativo a nivel social en la economía.

En tal sentido compartimos la tesis del investigador M. Chossudovsky quien señala con claridad la naturaleza del ajuste y reforma estructural marco en el cual se redefine el papel del Estado y el proceso de privatización:


El “Programa de ajuste estructural” patrocinado por el FMI constituye un poderoso instrumento de reestructuración económica que afecta el nivel de millones de personas. La implementación del ajuste está directamente ligada a este proceso de empobrecimiento global. La aplicación de la ‘medicina económica’ del FMI conduce a una reducción del poder adquisitivo real de la población y al fortalecimiento de una economía exportadora basada en mano de obra barata: el mismo ‘menú’ de austeridad presupuestaria, liberalización del comercio y privatización, es aplicado simultáneamente en más de 70 países deudores en el tercer mundo y en Europa del Este. Los países deudores renuncian a su soberanía económica y al control sobre la política monetaria y fiscal, y se instala un ‘tutelaje económico’ por las instituciones financieras internacionales (IFIS): los gobiernos que no se amoldan a las ‘metas de rendimiento’ del FMI son puestos en una lista negra. Al quedar un país en esta lista, las inversiones y la transferencia de tecnología se congelan y los créditos de importación y exportación son bloqueados.

Las políticas de manejo de la deuda por parte de los países y las instituciones acreedoras se utilizan para ‘reestructurar’ las economías del tercer mundo, ya que constituyen mediante las cláusulas de condicionalidad impuestas por el FMI-BM, la base para reorientar ‘apropiadamente’ la política macroeconómica de los países deudores. (Chossudovsky, 1992: 23).

Este punto de partida permite entender la naturaleza de las políticas de estabilización y ajuste estructural para nuestros países. Queda claro que es una reestructuración de nuestras economías para “oxigenar” las tendencias recesivas de las economías centrales y dominantes, en particular la de los Estados Unidos, y una forma de “resolver” el problema de la deuda externa para reforzar las relaciones de dominación en un nuevo escenario mundial marcado por la globalización internacional y las políticas de “libre comercio”.

Las tendencias globales de la economía peruana en los últimos 20 años sirven de telón de fondo, de mise en scena para entender el surgimiento en el Perú de una corriente de pensamiento liberal conservadora y autoritaria que está aplicando un programa económico de “estabilización” y de “ajuste estructural” que no tiene parangón en las experiencias de las estabilizaciones a nivel mundial.

Así lo sostiene Armeane Choski, vicepresidente de desarrollo de Recursos Humanos y Política de Operaciones del Banco Mundial, cuando señala:


... si comparo lo que ha hecho el Perú en términos de reformas, la manera como se ha mantenido a ellas contra las dificultades existentes; creo que ningún otro país lo ha hecho. Las reformas peruanas son superiores a las chilenas, que en algún momento fueron destacadas como el modelo de lo que debería hacer un país, lo mismo que las mejicanas; las reformas peruanas han llegado a niveles mucho más profundos y se están ejecutando mucho más rápidamente... (Entrevista en Gestión 9/2/93).

En otras palabras, el Perú se ha convertido en un nuevo punto de referencia en lo que se refiere a políticas de estabilización y reformas estructurales donde a la falta de transparencia, la improvisación, cambios sobre la marcha, las incoherencias entre las políticas de corto, mediano y largo plazo resultan lo normal; en resumen, la falta de estrategia global en el proceso de privatización. En otros términos, el pueblo peruano es una especie de laboratorio social y “conejillo de indias” para los organismos multilaterales.¹ El escenario: Socialización de las pérdidas y privatización de las ganancias

Es posible afirmar que el proceso de “liberalización”, puesto en práctica por el gobierno dictatorial de Alberto Fujimori, puso el toque final a un largo proceso iniciado a fines de 1975. Las tendencias en el plano de la economía se han distinguido por la destrucción o desmantelamiento de la base productiva material de la estructura económica, una disminución del gasto social principalmente en educación y salud, una mayor concentración del ingreso, la caída de la inversión productiva, la fuga de capitales, los niveles pavorosos de subempleo y desempleo y la flexibilización de la fuerza de trabajo.

Al margen de las diferencias políticas entre los regímenes de la Junta Militar de Gobierno (1968-1980), el segundo periodo belaundista (1980-1985) y en particular el desastre económico del régimen aprista de 1985-1990, es posible captar tendencias económicas de largo plazo:

a) Es cada vez más evidente la tendencia a una mayor concentración y descentralización de la producción, del capital y del ingreso a través de la presencia de grupos de poder económico

Ello se expresa en la hegemonía de los oligopolios privados en la determinación de precios de los bienes y en la fuerte presencia de empresas del Estado que han sido funcionales para la expansión y reproducción del capital privado.

Prueba de este proceso lo evidencia la desigual distribución funcional del ingreso favorable al capital en detrimento de los asalariados. Sin embargo, esta mayor concentración y centralización del capital no se plasmó en una creciente inversión productiva sino en el fenómeno reconocido como la “fuga de capitales”. En el periodo estudiado, cálculos pesimistas señalan que no menos de US$ 15 000 millones de dólares fugaron al exterior, preferentemente a los Estados Unidos de Norteamérica.

Supuestamente, el proceso de liberalización de la economía y en particular el proceso de privatización de las empresas públicas deben servir de estímulo “carnada” para fomentar la repatriación de dichos capitales. Por lo menos éste es el planteamiento del FMI y del BM que al respecto se mostraron más radicales que algunos voceros del fujimorismo.

En resumen, la gran concentración del ingreso está expresando la concentración, centralización del capital y la producción de la riqueza en nuestro Perú. El poder económico financiero radica en 25 ó 40 grandes familias y está identificado, en especial, con la dinámica de los Bancos de Crédito, Wiese, Latino, Mercantil, de Lima, Interandino, etc. Existe, sin embargo, una característica particular a diferencia de la “vieja oligarquía” de los 50. Ella radica en su carácter transnacional y moderno.² 

b) La reducción de la base material de la economía peruana como consecuencia de la reducción en términos reales de inversión en relación al PBI.

Ello queda explicado por las políticas subsidiarias que desca-pitalizaron las empresas estatales y las bases materiales (caminos, infraestructura, etc.), a esto debiera sumarse el régimen de exo-neraciones, dólar MUC (dólar subvaluado en el gobierno aprista) y tasa de interés irreales.

La estabilización y las reformas estructurales como la privati-zación de la actividad empresarial del Estado, como proceso y política de gobierno, tiene el argumento de terminar con las políticas populistas de subsidios, dólar subvaluado, créditos baratos, tarifas irreales en los precios de los servicios y absurdos económicos como los del anterior gobierno de vender el galón de gasolina más barato que un litro de Coca Cola.

Supuestamente tiene como objetivo terminar con las políticas de transferencias y subsidios indiscriminados que descapitalizaron las empresas estatales, en particular del sector Energía y Minas.
Como afirmara el Presidente del Consejo de Ministros y titular de la cartera de Economía, Ing. Hurtado Miller, en su discurso del 28 de agosto de 1990:

El subsidio generalizado que otorgara al país el anterior gobierno a través del deterioro progresivo de los precios y tarifas públicas respecto a la inflación, le han costado (al Estado) alrededor del 20 por ciento del PBI por año, lo que significa US$ 4000 millones anuales (...) Ello sin contar la pérdida patrimonial de las empresas del Estado y la mora de la deuda externa (...) Esta demostración extrema del excesivo paternalismo estatal, sin embargo, benefició principalmente a los estratos de mayores ingresos de la población y acentuó la injusta distribución en el país.

Sólo en lo que se refiere al periodo 1985-1990 en promedio el “Estado Benefactor” subsidió por un estimado cercano al íntegro de un producto bruto interno a los “estratos de mayores ingresos” entiéndase en especial grupos de poder económico y los sectores urbanos. Evidentemente que tales montos deben ser mayores si es que se considera el conjunto del periodo 1968-1990, más las pérdidas que produjo la insurgencia armada tanto al capital estatal como al privado, que instituciones especializadas calculaban en el periodo 1980-1991, en aproximadamente US$ 22 000 millones.

Un ejemplo sencillo de este proceso de descapitalización se puede captar a través de la evolución de los precios reales del gas propano de 24 lbs, kerosene doméstico y gasolina de 84 octanos en el periodo 1985-1990 (Ver Cuadro N° 1).

La lógica de «socializar pérdidas y privatizar las ganancias» se expresa claramente en el comportamiento económico de las empresas estatales. En cuanto al nivel de ingresos por ventas, las diversas políticas de estabilización, en particular del anterior gobierno, mantenían los precios de bienes y servicios públicos controlados, ello en la práctica significaba un generoso subsidio a través de la gasolina, el gas, la energía barata, etc. Esto indudablemente llevó prácticamente a la descapitalización y pérdida patrimonial de las empresas de la actividad empresarial del Estado.

Es decir, las pérdidas de las empresas estatales se traducían en ingresos del capital privado si se trataba de una empresa que prestaba “servicios a terceros”, es decir, a través de generosos contratos donde la sobrevaloración y la corrupción de funcionarios era bastante común.

Las pérdidas también se expresaban como reducción de los costos en el caso de empresas consumidoras de energía, agua y servicios públicos; y, además se expresaba en bienestar ficticio y precario de los sectores urbanos en relación a los sectores campesinos.
Mas cuando se trataba de empresas estatales ligadas al sector exportador, como la minería, una política subvaluada del tipo de cambio, altos impuestos a las ventas y procesos inflacionarios que elevaban los costos internos, restaban competitividad al sector exportador estatal. Es decir, el poder adquisitivo de nuestras exportaciones: minería, pesca, petróleo experimentaba una tendencia negativa, decreciente. Lo cual afectaba el poder de compra de nuestra exportaciones.

El Cuadro N° 2 presenta el resultado económico de una muestra representativa de la actividad empresarial del Estado. Es evidente que en los años 1990 y 1991 se arrastran los efectos de estas políticas populistas.

c) La tendencia que consiste en la persistencia hacia una economía rentista basada en la especulación y usura

La economía peruana es una economía enferma, rentista y especulativa. La inversión de largo aliento, basada en la innovación tecnológica, la ampliación de mercados, el perfeccionamiento de calidad en los bienes y servicios son prácticas ajenas a la mayoría del empresariado nacional. Lo normal es la especulación en los precios, el rentismo, la intermediación usurera, comercial y financiera.

Asimismo, debe sumarse las políticas subsidiadoras al capital a través de la entrega de dólares vía Mercado Unico de Cambios (MUC) a un precio por debajo del precio de mercado por un valor de 1200 millones de dólares en el régimen aprista.

En el periodo, esta tendencia se fortifica a través de la importancia creciente de la Bolsa de Valores y la existencia de millones de dólares que arriban al Perú por el diferencial de la tasa de interés que supera el promedio internacional.

Un estimador de la especulación en el Perú está graficado por la importancia del mercado callejero del dólar en el Jr. Ocoña y en las diversas capitales departamentales que reproducen el fenómeno. Incluso el Banco Central de Reserva acostumbra comprar y vender dólares en dicho mercado en montos variables para mantener flotante el tipo de cambio (soles por dólar).

La importancia del proceso de dolarización en economía es motivo en tiempos recientes de investigaciones de orden monetario. Más de ¾ de los depósitos de los ahorristas en los bancos son depósitos que están en dólares. La parte significativa de nuestras reservas también están en dólares. 

Es importante señalar que la especulación financiera tiene como principal protagonista a los bancos privados que compran y venden dólares, esperando las variaciones en el tipo de cambio, además de servir de agentes en el proceso de blanqueo del dólar del narcotráfico.

En este mismo proceso, el dólar del narcotráfico tiene un papel significativo. La sobreoferta de dólares producto del negocio de la droga se ha transformado en una característica estructural de la economía peruana. Estudiosos al respecto han calculado la magnitud monetaria del dólar del narcotráfico entre US$ 900 y 1200 millones de dólares, lo cual equivale al segundo nivel en nuestros ingresos por exportación³

Otro ejemplo de la especulación y usura como pautas de comportamiento de los principales grupos financieros está en relación con la privatización de la actividad empresarial del Estado y el uso de títulos de deuda externa.

El actual proceso de privatización, significa en el fondo, la transferencia de riqueza creada por títulos de deuda externa que fueron comprados a precios reducidos y que cada día suben de valor en los mercados secundarios de capitales. Es evidente que los más favorecidos serán los grupos económicos que de un tiempo a esta parte han estado comprando los títulos de deuda externa peruana en los mercados secundarios (bolsa de valores) de los EE.UU. 

Lo curioso es que el precio de los papeles de deuda externa ha estado permanentemente aumentando. De un 5 por ciento en 1989 pasaron a cotizarse a un 19% e incluso a más del 35%, actualmente bordean el 55%, dependiendo de la naturaleza de los acreedores y del tipo de deuda.

Según la prestigiosa revista The Perú Report, en su edición de junio de 1992, señalaba a quienes han comprado papeles de la deuda externa destacando los grupos Romero, Wiese, el Banco de Crédito, el Citibank, la empresa consultora Macroconsult, el Banker Trust accionista del Banco de Comercio, el grupo Winter, el Banco Interandino representante de los intereses mineros y petroleros, entre otros.

Se aduce que el mecanismo de Bolsa y de la subasta pública es posible de ser utilizado cuando se trata de vender acciones de pequeñas y rentables empresas. Sin embargo, tratándose de empresas de mayor envergadura, que generan pérdidas por el diseño de la política económica y por la magnitud de sus activos sería poco viable utilizar tales mecanismos.

En 1994 se aproxima la privatización de empresas de mayor envergadura y con mayor importancia productiva. A excepción de la privatización de Hierro Perú, y Petromar a noviembre de 1993, la privatización ha afectado a empresas pequeñas y medianas, mediante el mecanismo de subasta pública y Bolsa. Más aún el uso, la negociación y transferencia del capital estatal a través de la Bolsa de Valores es reducido por la poca capacidad de ésta de movilizar grandes capitales.

Por ello, el gobierno ha creado otros mecanismos tales como el canje de Deuda Externa de corto plazo (US$ 815 millones) y luego de mediano plazo US$ 6000 millones, más moras e intereses que se tiene con la banca comercial privada, por los activos de las empresas estatales.

Siendo el monto de la Deuda Externa de corto plazo de un aproximado de US$ 815 millones de dólares, es previsible en el caso de Centromín, Electro Lima, Tintaya, PetroPerú, CPT, etc., se adopten mecanismos mixtos. Es decir, que se pague una parte en efectivo y otra en papeles de la deuda externa.

En palabras del señor Carlos Montoya, Director Ejecutivo de la COPRI justificando tales mecanismos de canje de papeles de deuda señala:

... a través de su reglamentación los papeles de deuda tienen la ventaja de ampliar la demanda. El empleo de estos papeles se hará mediante el canje de títulos por activos a través de subasta pública. Así mismo, tendrán mayor ventaja en el momento de la licitación de los activos y del patrimonio de las empresas a privatizarse, los papeles de la deuda que ofrezcan mayor descuento, es decir, los ofertados al más bajo costo... (El Comercio, 30/06/92).

El problema radicaría en la falta de reconocimiento entre los tenedores de títulos originales, que como legítimos acreedores reclaman el pago de su deuda, en especial la banca privada comercial, y aquellos especuladores que vinculados a los círculos de poder del anterior gobierno y del actual estuvieron adquiriendo títulos en el mercado a montos depreciados, para luego utilizar los diversos mecanismos de poder e influencia para intercambiar a mayor precio esos títulos adquiridos.

La fiebre especulativa de la Bolsa de Valores y del sistema financiero en general, lo expresa el Sr. Pedro Pablo Kuczynski, ex ministro de Energía y Minas durante el segundo régimen del belaundismo, y consultor internacional, cuando señalaba claramente las condiciones ventajosas que se están imponiendo para acelerar el proceso de privatización de las empresas del Estado. Así escribe:

... El grupo que mejor ha acogido el cambio de dirección económica en el Perú es el de los inversionistas bursátiles internacionales. La pequeña Bolsa de Lima ha demostrado un dinamismo inusitado, impulsada por compradores extranjeros incluyendo inversionistas chilenos, que ven gangas. Están dispuestos a tomar el riesgo, porque el precio de las empresas en el Perú es una fracción de lo que costarían las empresas equivalentes en Argentina, Chile o Méjico, sin mencionar los precios en el extremo Oriente. (Debate N° 68, marzo/mayo 1992; p. 34)

d) La profundización de la precarización del empleo, el aumento pavoroso del subempleo y la pérdida de la capacidad de negociación de los sindicatos.

El modelo industrial de sustitución de importaciones, hacia 1975, puso en evidencia los límites de crecimiento, resolviendo sus contradicciones mediante las crisis económicas periódicas. Esa fecha es particularmente importante pues en la distribución del ingreso la participación de los trabajadores y el salario real resultaron en los niveles más elevados. De esa fecha a la actualidad se verifica una permanente caída de los ingresos y salarios reales.

Los procesos inflacionarios y recesivos en los últimos 20 años redujeron el poder de compra de los asalariados y las alternativas de empleo disminuyeron. Las tasas crecientes de subempleo por ingresos coloca al Perú como uno de los países con mayores tasas en América Latina. De cada 100 trabajadores pertenecientes a la PEA, más del 83 por ciento está subempleado con ingresos mínimos.

Al mismo tiempo, las tasas crecientes de oferta de fuerza de trabajo explicadas en parte por las altas tasas de natalidad que fluctuaron desde un 3,1% a 2,5% en el periodo, más el empobrecimiento de los sectores rurales que migran a la ciudad, explican que más de 300 000 jóvenes busquen empleo por vez primera. Al no encontrarlo la mayoría termina en la informalidad.

En el Perú no sería muy realista la afirmación kaleckiana en el sentido de expresar y captar la racionalidad y espíritu de nuestros capitalistas.

Pues justamente el rentismo, la especulación, la usura y la discriminación étnica son las características esenciales del mismo.

Kalecki es tal vez el más importante economista del siglo XX; en el estudio de la dinámica económica del capitalismo resumía la lógica de su funcionamiento con la afirmación que “los capitalistas ganan lo que gastan y los trabajadores gastan lo que ganan”. Asumiendo que los beneficios y los salarios se generan en la producción, la inversión es considerada como gasto que determina el ahorro y es función inherente a la clase capitalista. Los trabajadores, por el contrario, se reproducen como clase intercambiando permanentemente su fuerza de trabajo por un salario. Estos inter-cambian tal cantidad de dinero por un nivel determinado de bienes de consumo (salario real).

El aumento-disminución del salario real determinará el bienestar o la pobreza de su población. Y como lo sostuviera hace 217 años Adam Smith: “Ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables” (SMITH, Adam: 1979).

En nuestro país, la “vieja modernidad” asumida por el fujimo-rismo, hace uso y abuso del ahorro forzoso de los trabajadores vía los fondos jubilatorios que serán invertidos por las administradoras de pensiones (AFPs), de los ingresos del Fonavi, de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) y de otros impuestos que gravan a los pobres (IGV, impuesto a los combustibles, solidaridad) para el crecimiento económico selectivo absolutamente favorable al capital oligopólico y financiero. 

En otras palabras, el costo y la factura del financiamiento de la estabilización y de las llamadas “reformas estructurales” la pagan los trabajadores en el más amplio sentido de la palabra.

Los diversos programas de estabilización aplicados desde 1976 y en particular a partir del Fujishock de agosto de 1990, más las reformas estructurales, han tenido y tienen efectos absolutamente negativos para los trabajadores. Con los primeros se disminuye y se controla el poder adquisitivo de los salarios. Con las reformas se privatiza la actividad empresarial del Estado y en especial se promueve una “mayor flexibilidad en el mercado laboral, introduciéndose la posibilidad de despidos por razones económicas, tecnológicas y estructurales...” (Carta de Intención ante el FMI, 1993-1995).

La combinación de altas tasas de inflación e hiperinflación en el pasado combinadas con la recesión productiva han erosionado el poder de negociación de los sindicatos. Esta tendencia se agudiza en la década del 90. La pérdida del poder de los sindicatos, la disminución en el empleo, en particular de las empresas del Estado, constituyen atractivos complementarios al proceso de privatización que valorizan aún más a las empresas por vender.

Estado y Economía: La actividad empresarial del Estado en el Perú

En el Perú, la presencia del Estado tiene una vigencia histórica cuasi milenaria. El moderno Estado republicano es tributario de una fuerte herencia colonial, en su base, y de la presencia de poderes supranacionales que controlan en mayor o en menor medida su dinámica.

El capitalismo en el Perú se desenvuelve bajo el influjo del capital extranjero, instaurado desde fines del siglo XIX mediante la economía de “enclave” articulada a una economía y sociedad proveniente de una feudalidad colonial. La agricultura de exportación, la minería y el petróleo eran las actividades principales controladas por el capital externo. Al interior, el mantenimiento de un orden terrateniente feudal con el dominio sobre el campesinado en una relación de dominio-resistencia.

Sin embargo, desde 1950 se verifica tendencialmente una mayor participación del Estado en la actividad económica. El fomento de una industrialización vía sustitución de importaciones, con un alto proteccionismo en el mercado interno a inicios del 60, más la preocupación por superar las graves contradicciones provenientes de la crisis de dominación del periodo oligárquico y la crisis de feudalidad aunada a levantamientos campesinos, con experiencias guerrilleras foquistas que cuestionaban en su base al poder oligárquico, hacía imperativo la intervención del Estado en la economía y la política.⁴

En 1968 se instaura el llamado Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada. En opinión del peruanista francés François Borricoud se da nacimiento a un proceso de la “revolución conservadora”, autoritaria, vertical, de “reformas de arriba hacia abajo”, para superar un periodo crítico, de descomposición social, de crisis de dominación oligárquica y protesta popular.

A nivel económico era claro y evidente una desaceleración de la inversión privada y del crecimiento de la economía basada en la exportación. La crisis de la balanza de pagos, la dura devaluación del 68, el creciente déficit fiscal, los negociados y corrupción de los grupos en el poder, explican la coyuntura política para la instauración del gobierno militar.

La formación ideológica de los dirigentes civiles y militares en el nuevo gobierno estuvo constituida por la creciente influencia de las corrientes cepalinas y del pensamiento socialcristiano, que sirven de soportes teóricos para el nuevo papel del Estado.

Con el pensamiento de la CEPAL se justificaba teóricamente la intervención del Estado en la economía, haciendo del mismo un agente enérgico en el proceso del desarrollo, para poner en marcha las llamadas “reformas estructurales”: las reformas de la industria, agro, finanzas, administración pública, etc. Desde otra perspectiva, las ideas cristianas y el socialprogresismo cumplieron un importante papel en el proceso que justificó al gobierno militar (Veáse Cotler, 1978: 341; Bravo Bresani, 1971: 253). Con la influencia del socialcristianismo se justificaría en parte la reforma de la empresa, la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas y la comunidad industrial.

Una visión global de los cambios acontecidos durante el régimen militar lo expone Fitzgerald cuando afirma:

En términos cuantitativos, el mayor crecimiento en el tamaño del Estado desde 1968 ha correspondido a las empresas públicas más bien que al gobierno general, mientras que el gasto administrativo se ha mantenido parejo con el crecimiento de la economía. Históricamente el más rápido crecimiento relativo en el tamaño del Estado se experimentó bajo el gobierno de Belaúnde (1963-1968) y de hecho la deflación de 1968-1969 implicó una reducción en la actividad del sector público. El cambio principal, sin embargo, no ha sido en el tamaño absoluto sino en el rol del Estado (...) Con respecto a la economía interna, (...) el Estado se ha expandido a las áreas de control básico en los sectores primario, secundario y terciario, de manera que en 1975 (...) el Estado maneja nueve décimos de las exportaciones y la mitad de las importaciones y, por otro lado, es responsable de aproximadamente dos quintos y un tercio de la producción del sector moderno. Posiblemente estas cifras dan una menor idea del campo de actividad económica del Estado (...) y subyacen al proceso de movilización y acumulación de excedentes a través del Estado (citado por Teobaldo Pinzas, 1981: 85).

Detrás de este crecimiento, la lógica que justificaba tal intervención, según Álvarez Rodrich “... La lógica de la expansión era que a través de la gestión empresarial directa, el Estado se convertiría en el agente más dinámico de la economía con los objetivos de controlar ciertos sectores estratégicos, evitar la influencia negativa de la inversión extranjera, generar excedentes aplicables al desarrollo del país y redistribuir la propiedad y el ingreso” (Rodrich, 1991: 19).

Antes de 1968 existían en el Perú entre 18 y 40 empresas estatales cuyas actividades representaban ente el 1 y 6% del PBI, el 8% del patrimonio empresarial manufacturero y el 1% del patrimonio minero.

Después de 1968 se constata un aumento cualitativo y cuantitativo en la intervención del Estado, por las razones anteriormente mencionadas. En 1977 las empresas estatales sumaban alrededor de 174. La importancia económica de la actividad empresarial del Estado según Fitzgerald era gravitante. A ello habría que agregar los efectos en el empleo: en su mejor momento más de 284 000 trabajadores, (Véase Gonzáles de Olarte, 1991: 19).

Según CONADE, en 1989 existían 186 empresas estatales: 135 no financieras, de las cuales 17 estaban en proceso de liquidación y 13 no operaban al inicio del fujimorato. A ello habría que agregar 51 financieras. Según estimaciones del Banco Mundial el valor en libros de las empresas estatales no financieras era de US$ 5500 millones de dólares.

El Cuadro N° 3 presenta para 1982 el número de empresas en relación a la clasificación interindustrial universal. Ello nos permite captar la ubicación de las empresas y el sector económico. Mas el Cuadro N° 4 nos permite ver la ubicación de las empresas y el sector correspondiente. Resulta evidente que el sector Energía y Minas representaba el 63% el valor de los activos.

La crítica al estado mercantilista

A nuestro criterio ese modelo de Estado Patrimonial de corte “populista”, “mercantilista”, “estatista”, “desarrollista”, “burocrático”, históricamente se agotó. Lo paradójico es que la crítica a ese Estado que nunca representó a las grandes mayorías nacionales, proviene de los fuertes grupos de poder, de sus intelectuales orgánicos, en particular ligados a la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo, la Sociedad Nacional de Exportadores (SNE), CONFIEP, etc.

Sin embargo, la crítica más elaborada al intervensionismo estatal y a la consideración que los males del Perú están explicados por la vigencia en el país de un “Estado Mercantilista”, a ha sido elaborado por el Instituto Libertad y Democracia, y se encuentra sustentada en la obra de Hernando de Soto El Otro Sendero, 1986.

Después de la fallida estatización de la banca (1987) el Perú fue testigo del fortalecimiento de una nueva derecha intelectual, orgánica, conservadora y liberal que ante el derrumbe y descomposición del “Socialismo realmente existente” y la ineficiencia y desprestigio de las políticas populistas, asume las banderas del libre mercado, la libre competencia como el sistema para superar el atraso y el subdesarrollo.
El cuestionamiento proviene de aquellos “estratos de mayores ingresos” que se beneficiaron durante los últimos 30 años de las políticas subsidiadoras para la reproducción y valorización del gran capital extranjero, nacional, productivo y financiero. Políticas que fomentaron una mayor concentración del capital, la producción y del ingreso y que descapitalizaron al país.

Por lo tanto, la década de los 80 mal puede ser llamada la “década perdida” en el proceso de acumulación de los grupos de poder. Para éstos fue evidente el proceso por el cual se “socializaron las pérdidas y se privatizaron las ganancias”.

La privatización

El proceso de privatización en un sentido amplio es una de las piedras angulares, conjuntamente con la estabilización económica y el control de la inflación, la reinserción financiera internacional y la lucha contra el narcotráfico, la insurgencia armada, y el hambre crónico de la mayoría de peruanos que sobreviven en condiciones de pobreza crítica.

La privatización constituye una útil herramienta a través de la cual el Estado traslada al sector privado la iniciativa productiva y empresarial, mientras pasa a fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas áreas en las que debe estar y donde fue perdiendo presencia en las últimas décadas: educación, salud, seguridad y administración de justicia. Paralelamente, el Estado debe adoptar un rol regulador para el buen funcionamiento del mercado (COPRI, La Privatización en el Perú, sf, p. 2).

En el discurso económico del fujimorismo, formalmente, el proceso de privatización de la actividad empresarial económica del Estado se constituyó en una de las reformas más importantes en el marco del fomento de la libre competencia, desregulación económica y redimensionamiento del papel del Estado, pero sólo formalmente.

El Banco Mundial y la privatizacion

La experiencia internacional, al respecto, es ilustrativa. La priva-tización es un largo proceso que requiere la máxima transparencia. Que nada quede oculto para que no se sospeche de posibles fraudes o negociados, en particular de los grupos de poder. Esto es más urgente cuando en nuestro país la corrupción es un axioma que no necesita demostración.

Según el Banco Mundial no debe haber apresuramientos. Se deben realizar estudios serios sobre el valor real de las empresas. No se deben establecer fechas fijas ni rápidas para la venta, pues los compradores se pueden coludir para ofertar precios bajos en una coyuntura donde el gobierno esté atrapado por sus necesidades fiscales.

Para el BM la venta de las empresas del Estado no debe servir para cubrir el déficit fiscal porque esta solución es temporal, en razón que las empresas se venden sólo una vez, y el dinero obtenido debe tener objetivos determinados sean éstos de reinversión productiva o para utilizarse en la satisfacción de gastos sociales, educación, salud, etc.

En el caso de experiencias concretas, la privatización en Chile duró 15 años con avances y retrocesos. En Méjico llevó 10 años con el agravante que: “... En Méjico... las dos terceras partes de las empresas de propiedad estatal han sido privatizadas, pero esas ventas representan menos del 20% del activo de la totalidad de dichas empresas” (Banco Mundial, 1991: 168).

En todo caso nuestros privatizadores debieran tener en cuenta la experiencia chilena que tanto admiran. En dicho país, a la fecha se ha dado término al proceso de privatización habiéndose transferido al sector privado más de 500 empresas. Sin embargo pese al severo proceso privatizador el Estado mantiene una presencia significativa en áreas estratégicas como la minería a través de la Corporación del Cobre (CODELCO), base de la economía exportadora chilena y la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP).

Ello, por la sencilla razón que en el vecino del sur existe insti-tucionalidad y un Estado fuerte con una clase dirigente y dominante, con un proyecto de desarrollo que resguarda sus materias primas y recursos no renovables, negociando con el capital transnacional en el marco de una estrategia global. Y donde los recursos obtenidos de la privatización generaron un excedente fiscal que ha permitido mejorar y expandir los servicios sociales. 

Resulta ejemplar comprobar que países que han experimentado políticas de privatización severas como Chile y Bolivia reserven una fuerte participación del Estado en la refinación del crudo. De la misma manera países de relativo desarrollo petrolero como Ecuador o Colombia mantienen una decisiva y activa participación del estado en la refinación, por no mencionar Méjico, Brasil y Venezuela.

Por ejemplo, en el mundo petrolero la ganancia más importante radica en la refinación del crudo. Es por ello que a la luz de la expe-riencia internacional los Estados se reservan dicha actividad. El Cuadro N° 5 presenta la capacidad de refinación de varios países latinoamericanos y la participación estatal en las mismas.

A nuestro criterio, el actual proceso de privatización debiera servir para repensar el nuevo papel del Estado en la economía. En tal sentido es necesario, desde el interés social, que el Estado se reserve la propiedad de determinadas actividades que por su rentabilidad, su interdependencia material con otros sectores, que por su escasez y su carácter no renovable resulta de vital importancia para la producción y reproducción del sistema en su conjunto.

En todo caso, en el proceso de privatización se debería evitar transitar de un monopolio estatal al monopolio privados. Como lo sostuviese la reconocida estudiosa Rosemary Thorp, ”es muy posible que vendiendo empresas, el sector privado puede recrear el monopolio que antes estaba en manos del Estado. Vendiendo no se mejora la situación en términos de participación de la gente. Además también hay (el Estado) que asegurar el control donde éste debe existir” (La República, 28/06/92).

En 1989 el Banco Mundial publicó un informe titulado Perú: Políticas de control de la hiperinflación y de recuperación económica, donde comentaba los planes privatizadores y de reestructuración elaborados por CONADE durante la gestión aprista. En dicho informe se plantea por primera vez, la privatización en su conjunto de la actividad empresarial del Estado, criticando las políticas populistas y subsidiadoras que descapitalizaron las empresas estatales, aunque consideraba explicable que el Estado se reserve determinadas áreas estratégicas:

El programa de privatización es el primer intento serio por delimitar los campos de actuación de los sectores público y privado, pero es demasiado prudente en términos del número de empresas privatizables. Es comprensible que el gobierno pretenda conservar todo el control de la extracción de hidrocarburos, de la electricidad, de las telecomunicaciones, de los aeropuertos, y que desee controlar la compañía de comercialización agrícola. Pero podría ofrecer a la venta un grupo más numeroso de empresas, en particular, pertenecientes a la industria de manufacturas. Podría vender todas sus participaciones en las industrias cementeras, de alimentación (excepto la de transformación de coca), química, farmacéutica, papelera y transformadora de pescado. Incluso SIDERPERÚ podría operar eficientemente en el sector privado (después de una reestructuración financiera y física). (Citado por Campodónico, Humberto, 1992: 196-197).

Es evidente que el Banco Mundial no recomienda la transferencia del conjunto de la actividad económica del Estado, pues reconoce la participación del mismo en algunas áreas. Por lo menos ésta era la posición respecto a la privatización en el Perú, Esquema que era incluso compartido en 1990 por el entonces candidato a la presidencia del Perú Ing. Alberto Fujimori. Todos recordamos la campaña y el discurso electoral sobre el rol empresarial del Estado y la posibilidad de la “reestructuración” de sus empresas, pues podrían ser más rentables si se superan las erradas políticas económicas que las descapitalizaron y estimularon una ineficiencia que todos los peruanos rechazamos. En todo caso las palabras del señor Fujimori fueron: 

Sobre el rol empresarial del Estado quiero decirle con claridad que nosotros mantendremos el control de las principales empresas públicas en las áreas donde el interés social así lo aconseje. No vamos a privatizar PetroPerú, Petromar, ElectroPerú (...) Esas serán de propiedad del Estado (...) Se requiere una restructuración, ¿por qué tanto interés del sector privado para apropiarse de estas empresas?... Porque precisamente pueden ser empresas rentables y no tenemos por qué negarnos a una gestión administrativa de esas empresas públicas (que dé) rentabilidad. (Debate Fujimori-Vargas Llosa. Página Libre, 4/6/90).

Los objetivos oficiales de la privatización

El proceso de privatización de empresas públicas no es considerado como un fin en sí mismo, sino como un medio imprescindible para reasignar los roles del Estado y del sector privado, a fin de conseguir una mayor eficiencia en la asignación de recursos y en la producción de bienes y servicios. (Documento COPRI: La Privatización en el Perú, p. 4 ss.)

En verdad, a la luz de la experiencia, no está demostrado que las empresas estatales sean más ineficientes que la empresa privada. Más cuando existen políticas deliberadas por las cuales las pérdidas de las empresas constituyen ganancias del capital privado, por la vigencia de políticas subsidiadoras de carácter populista.

A ello debiera agregarse las características de los diferentes partidos que asumen el gobierno en su relación con las empresas del Estado. Éstas son asumidas como “botín” del gobierno de turno. En síntesis, no se puede afirmar la ineficiencia de la empresa estatal por sí misma si es que existe un entorno institucional y políticas deliberadas para generar pérdidas.

... El programa de privatización posee, además, objetivos de naturaleza técnica y política. Los objetivos técnicos se refieren a metas empresariales, económico–financieras, y legales. Los principales objetivos empresariales son la viabilidad a largo plazo de las empresas, su rápida recuperación operativa, inversión sostenida y apoyo para generación de empleo productivo. Algunos de los objetivos económico-financieros establecidos incluyen: generación de ingresos fiscales, aumento en el valor agregado de los bienes y servicios producidos, y la satisfacción de la demanda de dichos bienes y servicios. Los objetivos legales se refieren al establecimiento de un marco regulatorio moderno y simplificado que permita el desarrollo eficiente de las operaciones empresariales, principalmente en lo relativo a servicios públicos...

A la luz de la experiencia histórica la industria de la harina de pescado fue estatizada en 1973, por la ineficiencia del sector privado que depredó el vital recurso de la anchoveta afectando su ciclo reproductivo.

Los objetivos políticos adicionales están relacionados a las características del proceso mismo y a las metas económicas globales. Las características requeridas incluyen transparencia, agilidad, y armonización de los intereses de los diversos grupos sociales. Los resultados económicos buscados son: incremento de la eficiencia, aumento en el producto agregado, mayores niveles de inversión y empleo productivo, y generación de divisas, (COPRI, op. cit.).

Distintos autores señalan objetivos complementarios. Existe en tal sentido una plantilla, una lógica común respecto a lo planteado por los informes del Banco Mundial. Álvarez Rodrich (1991: 35), Ortiz de Zevallos-Kuczynski (1990:35), Indacochea (1992) expresan entre otras cuestiones que los objetivos de la privatización además serían:

a) Aplicar una ideología liberal bajo la creencia a priori de que se requiere una transformación política de la sociedad convirtiéndola en menos estatista y más orientada al mercado.

b) Mejorar las finanzas públicas, reduciendo la carga financiera que las empresas estatales significan para el tesoro o generando ingresos para el fisco como resultado de la operación de venta.

c) Difundir la participación en la propiedad empresarial en la sociedad.

d) Aumentar la eficiencia y la competitividad en la economía, bajo el supuesto de que la privatización generará gerencias con mayor interés por la innovación, más aptas para responder a las señales del mercado.

e) Reducir la interferencia política en el proceso de toma de decisiones empresariales.

f) Difundir la propiedad y aumentar el ingreso, fomentando un capitalismo popular a través de un accionariado difundido que sirva para fortalecer al sistema democrático.

g) Fomentar el desarrollo de un mercado de capitales.

Desde el punto de vista de la crítica de la Economía Política debiera interesarse y discutir la naturaleza de clase que está detrás de la privatización, a quién o quiénes puede favorecer una política económica como la actual, y cuáles podrían ser los mecanismos mediante los que la sociedad en su conjunto resulta transfiriendo recursos y excedentes a través de la privatización y los mecanismos de mercado.

Este proceso de hacer más ricos a los especuladores utilizando los resortes del Estado no es nuevo en el Perú. En 1855 también se iniciaron grandes negociados convirtiendo la deuda interna en externa, aprovechando los recursos del guano. Grandes fortunas se forjaron fraguando documentos de deuda desde las guerras de independencia, manumisión de esclavos, falsos costos, etc.
Igualmente, 1894 es otra fecha que marcó la transferencia de recursos del Estado, ferrocarriles, aduanas, recaudación fiscal, estanco de la sal para poder afrontar el problema de la deuda, en especial con el capital inglés a través del contrato Grace.

La instauración del modelo liberal, proexportador, de “capitalismo salvaje” supone una labor profiláctica en el sector exportador tradicional y rentista, de parte de la industria nacional “mercantilista”, la destrucción de las organizaciones sindicales, la flexi-bilización de la mano de obra y lo más importante: la redefinición de la subordinación de nuestro país a la lógica de las grandes transnacionales que controlan la economía mundial y que de modo alguno practican la “libre competencia”.

Justamente con la privatización se atraería al capital extranjero, en especial de las grandes transnacionales, para que se conviertan en la locomotora del modelo proexportador, fomentando la inversión y el desarrollo tecnológico. El papel que jugarían los grupos nativos de poder económico estaría centrado en un rol complementario, asociado al capital extranjero, ya que tratándose de la privatización de grandes empresas, la magnitud del capital representaría un límite difícil de superar.

Un ejemplo ilustrativo sobre las características de la inversión extranjera está en relación a las inversiones financieras que se mueven en la Bolsa de Valores. Pero también podría ser el caso de inversiones como la compra del yacimiento de cobre de Quellaveco en el sur del Perú. En Chile la empresa Transnacional Anglo–American, a través de su filial chilena Mantos Blancos, “adquirió el rico yacimiento cuprífero de Quellaveco en US$ 12 millones. En Chile, Mantos Blancos debió pagar US$ 190 millones por la compra de la tercera parte del yacimiento de Collahuasi. La inmensa diferencia de precios por casi la mitad de reservas de cobre refleja el castigo que recibe el Perú al ser percibido como un país de riesgo.” (COPRI, El Turno del Perú, p. 28).

A ello habría que agregar las características del proceso de privatización en sí mismo. La falta de transparencia, el incumplimiento y postergaciones de fechas, la variación de la legislación, la valorización del patrimonio en una economía recesada, las ne-cesidades fiscales por hacer caja, el manejo privado de la cosa pública y elitista, el uso arbitrario de los recursos obtenidos por la privatización.

En resumen, el proceso tiende a la instauración de un nuevo modelo económico marcado por el “Sendero Exportador”, de “capitalismo salvaje” y en particular con la privatización de la actividad económica empresarial del Estado, como nuevamente se transferirán excedentes, recursos, riqueza ya creada mediante los diversos mecanismos que supone la subasta pública, la venta de acciones en la Bolsa en un mercado raquítico de capitales y el reconocimiento de títulos de deuda externa.

Los “entendidos” en esta materia, la de vender el patrimonio del país, calcularon en obtener un monto equivalente al 1 por ciento o 1,5 por ciento del PBI anual como meta que el Estado debería obtener por la venta de las empresas estatales. “... De esa manera en lo que resta de este gobierno se podría privatizar por un valor equivalente al 4 ó 5 por ciento del PBI...” (Gestión, 5/12/91) según el Viceministro de Hacienda A. Jalilie.

La experiencia internacional señala que no debe haber apresuramientos. Se deben realizar estudios serios sobre el valor real de las empresas. No se deben establecer fechas fijas ni rápidas para la venta, pues los compradores se pueden coludir para ofertar precios bajos (casos Inasa, Transoceánica, Cerro Verde), en una coyuntura donde el gobierno esté atrapado por sus necesidades fiscales. Más cuando el factor riesgo deprime la estimación económica-financiera de las empresas estatales.

El actual proceso de privatización, a noviembre de 1993, los ingresos estimados para 1992-1993 (US$ 1200 millones) distan mucho de la realidad de los ingresos obtenidos, no más de US $ 520 millones. Incluyendo en estas cifras US $ 200 millones por la venta leasing (arrendamiento) a veinte años de las instalaciones de Petromar, y los US $ 120 millones pagados en efectivo por la empresa estatal china Shougang que compró Hierro Perú en agosto de 1992. Constituyéndose en la privatización más exitosa. Véase cuadros N° 6 y N° 7.

Conclusiones

El proceso de privatización de la actividad económica empresarial del Estado, con las excepciones del caso, ha significado hasta ahora, una simple transferencia de propiedad, carente de una estrategia global de desarrollo, a través de ventas de empresas y activos que en muchos casos se constituyen en verdaderas «gangas» de la privatización (Quellaveco, SOLGAS, Petromar, Minpeco USA, Inasa, Condestable, Quimpac, etc.). Ha existido la oportunidad para que los compradores puedan coludirse para subestimar la valorización de las empresas (caso Transoceánica, Cerro Verde).

La experiencia internacional, al respecto es ilustrativa. La privatización debe ser un largo proceso que requiere la máxima transparencia. Que nada quede oculto para que no se sospeche de posibles fraudes o negociados , en particular de los grupos de poder y la futura utilización de títulos de deuda externa que se revalorizan permanentemente. Esto es más urgente cuando en nuestro país la «corrupción es un axioma que no necesita demostración».

A nuestro criterio el actual proceso de privatización (Ver Cuadro N° 8) debiera servir para repensar el nuevo papel del Estado en la economía. En tal sentido es necesario, desde el interés social, que el Estado se reserve la propiedad de determinadas actividades que por su rentabilidad, su interdependencia material con otros sectores, que por su escasez y su carácter no renovable resulta de vital importancia para la producción y reproducción del sistema social en su conjunto.

En todo caso la importancia de los resultados electorales y las consecuencias políticas del mismo obligan a la necesidad histórica de un Acuerdo Nacional sobre la privatización de las empresas de mayor envergadura, pertenecientes al sector energía y minas. No sólo para generar estabilidad política que asegure la inversión nacional y extranjera que, desarrolle las fuerzas productivas, sino en especial para hacer del Perú un país democráticamente viable.⁶